Aprendizaje e innovación en el sector público

Uno de los obstáculos más notorios que enfrenta América Latina para aumentar el bienestar general de una manera inclusiva es la falta de conocimiento sobre cuál es la mejor manera de diseñar e implementar una política pública. En otras palabras, se sabe más "qué" hay que hacer que "cómo" debe hacerse.

02 de mayo de 2016

Parte importante del conocimiento necesario para gestionar servicios públicos se genera justamente dentro de los organismos que los ofrecen. En efecto, es ahí donde continuamente se toman decisiones sobre el uso de recursos, y este flujo de experiencias contiene información fundamental para generar aprendizajes sobre la gestión y que puede derivar en mejores servicios públicos.

Así, conviene entonces considerar algunas formas de generar conocimiento basado en la experiencia, como por ejemplo, las mediciones del avance de los proyectos a lo largo del tiempo, la evaluación de los resultados asociados a ellos, y las evaluaciones de sus impactos, ya sean cualitativas o cuantitativas^{^[1]}. En tal sentido, la comunidad internacional se ha esforzado por promover la generación de evidencia a través de evaluaciones de impacto metodológicamente rigurosas y la toma de decisiones de política pública con base en esta evidencia (evidence-based policymaking). Sin embargo la generalización de estas prácticas sigue siendo modesta. ¿Por qué ocurre esto? , ¿por qué, en algunos casos, el Estado no evalúa el impacto de sus programas?

Una de las razones es que la evaluación tiene costos y riesgos asociados que disminuyen los incentivos a utilizarla como una herramienta de gestión, lo que ocasiona que, por lo general, se hagan menos evaluaciones de las que serían deseables. Esto implica una menor generación de conocimiento y por lo tanto menos decisiones basadas en información creíble y pertinente. Sin embargo, mayor y mejor información no siempre se traduce en mejores decisiones. El proceso de innovación de las políticas es complejo, porque depende de factores institucionales y coyunturales y porque involucra muchos actores con intereses a veces divergentes. Esto hace que pocas innovaciones nazcan de la aplicación de aprendizajes derivados de evidencia.

Aunque las decisiones de cambio ocurren en distintas instancias, en la mayoría de los casos la burocracia es la encargada de implementar y hacer seguimiento de los programas públicos, así como de administrar la provisión de servicios. Por eso, comprender las decisiones de gestión que se toman en el sector público pasa por entender la burocracia.

Está claro que si el burócrata supiera que su decisión de cambio va a redundar en mayor bienestar, siempre tomaría la decisión adecuada: cambiar cuando las condiciones están dadas y no cambiar de lo contrario. Sin embargo, no hay certeza de que el cambio sea efectivamente beneficioso ya que pueden haber factores externos que impidan alcanzar el objetivo deseado. Por ejemplo, un cambio inesperado de funcionarios clave para llevar a cabo una innovación puede reducir el apoyo político y presupuestario a la propuesta, y por lo tanto disminuir su probabilidad de éxito. Así, al tomar la decisión de cambiar, el burócrata enfrenta el riesgo de gastar recursos importantes e incluso de deslegitimar su institución. Si el burócrata decide cambiar cuando no es posible, o si no

detecta la necesidad y la posibilidad de cambiar cuando debería hacerlo, su mala decisión puede conducir a servicios de peor calidad y por lo tanto a menor probabilidad de ser promovido.

El siguiente gráfico presenta algunas correlaciones que informan sobre posibles determinantes de la motivación a innovar (Panel 1) y de la percepción sobre la receptividad de una institución a las propuestas de cambio (Panel 2) según el puesto del trabajador y el sector al que pertenece. En el Panel 1 se muestra que ser jefe está asociado a una mayor motivación a innovar; no parece haber una diferencia importante en esta motivación entre el sector público y el privado; y ser jefe no está asociando a una mayor motivación al cambio por estar en el sector privado, al menos no de manera estadísticamente significativa. En el Panel 2, se muestra que los jefes del sector privado tienen una mayor probabilidad de percibir una buena disposición al cambio en sus unidades de trabajo.

Motivación a hacer sugerencias de mejora y disposición del área a aceptar nuevas ideas. Diferencias en la probabilidad por sector y posición^{a/ b/}

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a/El gráfico reporta los coeficientes y los intervalos de confianza al 90% estimados por mínimos cuadrados ordinarios. Para el panel izquierdo se utilizó como variable dependiente la pregunta: ¿qué tan de acuerdo está con que usted hace sugerencias de mejora? y para el derecho ¿qué tan de acuerdo está con que en su área de trabajo aceptan nuevas ideas? Las respuestas en ambos casos toman valores del 1 (totalmente en desacuerdo) al 5 (Totalmente de acuerdo). Los puntos representan la diferencia en los valores de esta variable entre cada grupo y la línea vertical es el intervalo de confianza de la estimación de la diferencia. En la regresión se controló por cuidad y por nivel educativo.

b/ Las ciudades incluidas en la encuesta son Buenos Aires, La Paz, Sao Paulo, Bogotá, Quito, Ciudad de México, Ciudad de Panamá, Lima, Montevideo y Caracas.

Fuente:elaboración propia con datos de Encuesta CAF 2014.

Colombia ya se comenzó a dar los primeros pasos hacia una cultura de aprendizaje y evaluación de programas. El país cuenta con el Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (SINERGIA) creado en 1994 a partir del Plan Nacional de Desarrollo con el objetivo de generar la información necesaria para el cumplimiento de las metas del plan, el cual es renovado cada 4 años. Las políticas a evaluar son definidas por el Comité Intersectorial de Evaluación y Gestión y Resultados y las evaluaciones son realizadas por terceros contratados mediante un sistema de licitación competitivo. SINERGIA presta además supervisión técnica a la evaluación y publica un documento con los resultados obtenidos en cada caso, los cuales pueden ser consultados en su página web.

En el Reporte de Economía y Desarrollo 2015 (RED), elaborado por CAF -banco de desarrollo de América Latina se presenta evidencia de un diagnóstico del estado del monitoreo y evaluación de políticas públicas en la región, y luego analiza, en primer lugar, el proceso a través del cual la experiencia se convierte en conocimiento desde la perspectiva de quienes deciden y actúan en la gestión pública, enfatizando los incentivos y riesgos políticos que enfrentan. En segundo lugar, explora cómo ese aprendizaje puede convertirse en innovaciones de gestión pública - formas nuevas de hacer las cosas - identificando los factores institucionales que pueden favorecer este proceso. La aspiración es contribuir a una reflexión sobre el desarrollo de instituciones públicas capaces de aprender sobre lo que hacen y de no desperdiciar el aprendizaje.

[1] Las evaluaciones de impacto difieren de las evaluaciones de resultados en que buscan cuantificar la parte del resultado observado que se puede atribuir con confianza al proyecto o política.