9 lecciones para reducir el efecto de desastres naturales en las ciudades latinoamericanas

En un contexto marcado por eventos naturales extremos cada vez más intensos y frecuentes, las ciudades latinoamericanas deben prepararse mejor para garantizar la seguridad de sus habitantes y la sostenibilidad económica. Para ello, es crucial que las políticas urbanas integren elementos de mitigación y adaptación al cambio climático y tomen medidas coordinadas e intersectoriales en función de las particularidades de cada ciudad, según el informe Enfrentar el riesgo, publicado por CAF –banco de desarrollo de América Latina- en alianza con el Observatorio para América Latina de The New School.

El reporte analiza los casos de Manizales (Colombia), La Paz (Bolivia), Cuenca (Ecuador), Cubatão (Brasil), Santa Fe y Pilar (Argentina), y describe distintas problemáticas y enfoques de abordaje institucional en el manejo de la resiliencia, para finalmente presentar nueve lecciones y recomendaciones para reducir la exposición a los desastres y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. 

Según el informe, las amenazas que en el pasado eran estacionales y bastante predecibles (como periodos de sequías y lluvias) hoy se están volviendo cada vez más impredecibles. Por eso, de cara al futuro, las ciudades latinoamericanas deberán analizar los patrones históricos de desastres, pero también estarán obligadas a aprender de las experiencias de otras ciudades para desarrollar soluciones más creativas ante nuevas amenazas. 

“Es necesario diseñar estrategias integrales y modelos de intervención que permitan abordar la gestión de riesgos desde múltiples niveles de gobierno, con especial énfasis en el ámbito urbano. Entender en mayor profundidad cuál es el rol de la gestión local e implementar medidas intersectoriales consecuentes, también son elementos fundamentales para lograr ciudades más resilientes”, explica Julián Suárez Migliozzi, Vicepresidente de Desarrollo Sostenible de CAF. 

Aunque las lecciones que propone el informe no están concebidas como guías de adaptación para otras  ciudades, pueden convertirse en referencias para la formulación de políticas públicas de gestión de riesgos.

Estas son las lecciones del informe: 

1. Aprovechar las nuevas tecnologías para la evaluación de riesgos: contar con estudios científicos puede permitir establecer estándares de seguridad en zonas de riesgo.
   
   
2. Multidimensionalidad de la vulnerabilidad y de las respuestas: el desarrollo urbano y territorial se debe incorporar a la gestión de riesgos. El mapeo de vulnerabilidades puede contribuir a un mayor entendimiento del riesgo y a identificar las áreas que requieren de particular atención.
   
   
3. Fortalecer redes de aprendizaje: las redes de intercambio de experiencias, buenas y malas, entre ciudades ayudan a tomar decisiones acertadas.
   
   
4. Planificar para la incertidumbre: una estrategia de gestión del riesgo debe ser capaz de adaptarse, acomodando sus requisitos y sus especificaciones a los diferentes casos, circunstancias y actores. La gestión del riesgo requiere de cooperación y adaptación para asegurar la viabilidad de las estrategias y su sostenibilidad a lo largo del tiempo.
   
   
5. Pensar con originalidad: dado el contexto cada vez más impredecible, las ciudades están recurriendo a estrategias creativas y poco convencionales para la gestión del riesgo.
   
   
6. Los límites ecológicos no obedecen a jurisdicciones administrativas: muchas fuentes de riesgo ambiental desbordan los límites administrativos urbanos, por lo que las estrategias de gestión de riesgo no deben enfocarse exclusivamente en lo que sucede dentro de los límites de la ciudad.
   
   
7. El uso de sistemas de alerta temprana puede salvar vidas: los sistemas de alerta temprana pueden prevenir la pérdida de vidas y propiedades si son calibrados para responder a distintos tipos de amenazas y si los ciudadanos los conocen bien.
   
   
8. Las infraestructuras deben modernizarse: la inversión en infraestructura no termina al finalizar su construcción, sino que se requiere de un constante control de calidad y mantenimiento. Ignorar el estado de la infraestructura exacerba los riesgos naturales.
   
   
9. Se deben involucrar actores dentro y fuera del gobierno: el riesgo no puede ser manejado por una sola agencia y no debe ser un enfoque basado únicamente en una respuesta sectorial. En cambio, la gestión del riesgo debe estar integrada en todos los componentes de la administración urbana.

Casos de estudio para una América Latina más resiliente 

Aunque las ciudades elegidas para el estudio varían en términos de geografía, tamaño, recursos y amenazas, su estudio muestra que la práctica urbana efectiva para la gestión de riesgos tiene muchas formas, pero ofrece lecciones comunes para los tomadores de decisiones. 

• Manizales, Colombia: Se destaca por el refinamiento en su aproximación técnica y por la variedad de prácticas de resiliencia que ha implementado desde hace décadas. Manizales ha desarrollado distintas acciones durante todas las etapas de la gestión de riesgos: identificación, reducción, gestión e incluso transferencia de riesgos. El estudio analiza la integración de la gestión de riesgos en el Plan de Ordenamiento Territorial a partir de la introducción de un modelo probabilístico de evaluación de riesgos. Este modelo científico está respaldado por la evidencia de datos meteorológicos georreferenciados de 327 eventos anteriores, y ayudó a producir una evaluación más detallada y realista que permitió el desarrollo urbano de áreas adicionales. También resalta el modelo de seguro colectivo, único en la región, para proteger a la población más pobre frente a los desastres, y “Guardianas de la Ladera”, un programa llevado a cabo por un grupo de 100 mujeres jefas de hogar que, además de eliminar la basura y las malezas de las obras de infraestructura, ayudan a aumentar la conciencia cívica sobre la gestión de riesgos.
  
  
• La Paz, Bolivia: Este caso ejemplifica con mucha claridad el tema de la construcción social de la vulnerabilidad y el riesgo. La Paz ha sufrido catástrofes naturales que han determinado su política de gestión de riesgos. La ciudad ha desarrollado una política urbana para gestionar el riesgo producto de la combinación de amenazas naturales y la producción social de la vulnerabilidad y del riesgo. La política urbana está integrada por arreglos institucionales que buscan combinar recursos organizacionales y financieros y por dos programas implementados por el Gobierno Municipal de La Paz, que se enfocan en los aspectos infraestructurales y sociales del problema: la Estrategia Municipal de Gestión Integral del Riesgo, implementado por la Secretaría Municipal de Gestión Integral de Riesgos, y el Programa Barrios y Comunidades de Verdad, a cargo de la Secretaría Municipal de Infraestructura.
  
  
• Cuenca, Ecuador: Este caso presenta una aproximación a la resiliencia urbana caracterizada, en mayor medida que los demás casos, por el componente ambiental. En la larga historia de Cuenca, desde el asentamiento precolombino hasta la actualidad, la población ha demostrado un abordaje del riesgo de inundación que se basa en la preservación ecológica y en un alto grado de conciencia y respeto por la variabilidad de los ríos. Mientras que las estrategias convencionales para manejar los ríos urbanos se han enfocado en controlar los flujos con la construcción de muros de concreto y canalizaciones, Cuenca ha demostrado tener una conciencia social de los riesgos y los beneficios del río. Históricamente y hasta la fecha, los ríos han ofrecido una gran variedad de funciones, actuando como un punto de encuentro para las interacciones sociales. La ciudad depende del sistema fluvial no solo para el agua potable, sino también para la generación de energía hidroeléctrica. Asimismo, la gestión de la región montañosa circundante, cuyas corrientes de agua alimentan a los ríos, es fundamental para las estrategias de desarrollo a largo plazo de la ciudad.
  
  
• Santa Fe, Argentina: En este caso se muestra cómo capitalizar los logros y reconocimientos internacionales en materia de resiliencia urbana. Santa Fe ha logrado avances significativos en la gestión del riesgo y la creación de una ciudad más resiliente. En la última década, su exposición a las inundaciones ha disminuido y los indicadores relacionados con la pobreza, la desigualdad y el desempleo muestran mejoras en las vulnerabilidades sociales. Estos avances son el resultado de cambios fundamentales en el marco administrativo e institucional de la ciudad hacia la reducción del riesgo de desastres. Si bien Santa Fe ha sido una muestra de cómo el desarrollo urbano desigual y no planificado fomenta las vulnerabilidades y la exposición a los riesgos, con sus prácticas urbanas actuales demuestra que las ciudades pueden ser las impulsoras de un cambio positivo y que deben desempeñar un papel fundamental para los objetivos globales de mayor sostenibilidad y resiliencia. El enfoque transversal e integral de Santa Fe para la gestión de riesgos ha recibido un reconocimiento amplio y positivo: además de la mención de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR ) en 2010, en 2011 recibió el Premio Sasakawa para la Salud.
  
  
• Pilar, Argentina: El programa Diálogos Hídricos, llevado a cabo por la Subsecretaría de Planificación y Desarrollo Urbano del Municipio de Pilar, es la práctica de gestión de riesgos urbanos más innovadora entre los 14 municipios que integran la cuenca del río Luján. Este programa aborda la gestión de riesgos en un marco de diálogo y negociación con los representantes de urbanizaciones cerradas, para mitigar los impactos de las inundaciones en la cuenca hidrográfica. Se analiza el programa Diálogos Hídricos a partir de las amenazas ambientales a la región, las características socio-territoriales del municipio de Pilar y el marco institucional y regulatorio para la gestión del riesgo. El estudio resalta las diferentes visiones de los actores involucrados y finaliza con una evaluación de esta nueva práctica urbana, que incluye las restricciones legales y económicas, las decisiones políticas y los desafíos futuros.
  
  
• Cubatão, Brasil: El caso de Cubatão muestra los desafíos y dificultades que implican mantener estrategias exitosas de gestión de riesgos a lo largo del tiempo. En 1992, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medioambiente y el Desarrollo en Río de Janeiro, la ciudad de Cubatão fue reconocida como un símbolo ecológico y un ejemplo exitoso en el control de la polución. El Programa de Control de la Polución de Cubatão, una combinación de proyectos técnicos y comunitarios, fue un triunfo al lograr controlar las fuentes de contaminación y mejorar la calidad ambiental de la ciudad. Sin embargo, el programa no formaba parte de una estrategia integral de planificación y desarrollo urbano. Las nuevas actividades económicas contaminantes que surgieron en la ciudad, combinadas con otros factores políticos y sociales, dieron lugar a diferentes dinámicas y riesgos. Sin la capacidad de adaptarse y responder a estas nuevas condiciones, la estrategia de gestión de riesgos de Cubatão fue solamente capaz de mantener la calidad ambiental dentro de los estándares críticos aceptables.

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