Oswaldo López
Economista principal de CAF en Brasil
Mogi das Cruzes es un municipio de medio tamaño (424 mil habitantes) integrante del área metropolitana de São Paulo. Su cercanía a la capital paulista la ha convertido en ciudad dormitorio para muchos de sus habitantes, quienes se desplazan a diario para acceder a sus centros de trabajo y de educación. Más allá de haber atestiguado el nacimiento de Neymar, estrella del equipo nacional de fútbol, son pocas las referencias que puedan encontrarse sobre esta entidad en las portadas de los periódicos nacionales.
Sin embargo, Mogi das Cruzes tiene mucho que contar, al menos en la esfera fiscal. En 2017, la Prefectura consiguió la decimotercera mayor recaudación per cápita del Impuesto sobre la Propiedad Predial y Territorial Urbana (IPTU) de todo el país, levantando USD 95/hab. frente a los USD 51/hab. que promedió el resto de municipios de Brasil. Esta cifra se torna mucho más expresivas si se compara con el Producto Interno Bruto (PIB), escalador que aproxima mucho mejor el tamaño de la base impositiva de la ciudad, en la cual la contribución por IPTU de los residentes de Mogi das Cruzes fue 1,3% del PIB, duplicando el ratio observado a escala nacional (0,6% PIB).
Este desempeño recaudador de Mogi das Cruzes adquiere mayor relevancia si tomamos en cuenta que el IPTU históricamente ha sido una herramientas impositiva muy esquiva para los municipios brasileños. Teniendo como base de tributación la propiedad de bienes inmuebles en áreas urbanas, el cobro del IPTU envuelve un grado de complejidad que, en muchas ocasiones, resulta difícil de resolver para los gobiernos locales. Se necesita una eficiente registro catastral, capaz de monitorear oportunamente el crecimiento de la ciudad; capacidad técnica de fiscalización, con la formación del capital humano y recursos tecnológicos que puedan sustentar ágiles procesos de cobranza; y quizá lo más importante, voluntad política, dado que el cobro de impuestos siempre genera antipatías populares y desincentivos para los gobernantes.
En muchas ocasiones esta triada de factores no logra encontrarse, impidiendo a las administraciones locales recaudar el impuesto predial a total cabalidad. Con datos de la encuesta de informaciones básicas municipales del IBGE, Carvalho-2018 encontró indicadores alarmantes sobre la fiscalización y cobranza del IPTU. Por lo menos una de cada cinco prefecturas en Brasil apenas tributa 20% de los inmuebles identificados en los catastros municipales, los índices de morosidad se ubican en rangos muy elevados, entre 36% y 60% para entidades altamente pobladas (> 600 mil hab.) y hasta 70% en aquellas localidades de menor tamaño (< 600 mil hab.) de las regiones del Norte y Nordeste del país.
Bien sea por incapacidad de gestión o por indiferencia, los gobiernos locales están desaprovechando el elevado potencial recaudador del IPTU. Por un lado, pierden la ventajas que ofrece a las finanzas municipales un impuesto de estable recaudación. El sesgo de la tributación municipal hacia la tributación a los bienes y servicios, tanto por cuenta propia (ISS) como por transferencias intergubernamentales (ICMS), exacerbó la inestabilidad de las finanzas municipales durante la recesión macroenómica, lo cual hubiese podido amortiguarse con una mayor contribución de impuestos más estables, como el Predial Urbano. Hoy en día, el IPTU apenas contribuye con 7,0% del total de las rentas municipales a escala nacional.
Por otro lado, la ineficiencia en la recaudación a la propiedad territorial también dificulta a las finanzas públicas municipales y, por ende a sus ciudadanos, a capturar parte de la plusvalía generada por la revalorización de los inmuebles urbanos. Los esfuerzos permanentes de los gobiernos locales en mejorar la infraestrutura física, la movilidad o incluso el saneamiento de las comunidades, impulsa los precios de las edificaciones y terrenos circundantes, beneficios que no pueden ser compartidos con la sociedad, vía repartición del impuesto predial, por la ineficiencia en la recaudación.
El espacio para aumentar la tributación luce bastante amplio. Utilizando los datos de Norregaard-2013, la contribución de los impuestos sobre la propiedad de la tierra en los países de la OCDE (2,2% del PIB) prácticamente cuadruplica los datos agregados mostrados por Brasil (0,6% del PIB), lo que perfila un prometedor camino para dinamizar este impuesto y oxigenar las mermadas finanzas municipales. No obstante, este trayecto requiere cumplir ciertas tareas de casa, algunas de las cuales ya han sido realizadas por Mogi das Cruzes.
A propósito de la estructuración de la operación de crédito “Programa+Mogi Ecotietê”, realizada entre CAF-banco de desarrollo de América Latina y la Prefectura de Mogi das Cruzes, pudimos identificar algunas prácticas implementadas por la municipalidad que han permitido sostener su recaudación de IPTU en niveles sobresalientes. Entre las cuales se destacan:
- La dedicada fiscalización para mantener controlada la morosidad, implementando un avanzado sistema de monitoramento catastral (georreferenciado) y un eficiente esquema de cobranza que ha reducido los índices de atrasos por pagos tanto en terrenos construidos (23%) como en los lotes vacíos (30%).
- La actualización de la planta genérica de valores (guía de precios de los bienes inmuebles) y de la alícuota tributaria, procurando mantener estos parámetros dentro de los establecidos por municipios vecinos, sin menoscabar con ello el espíritu progresivo de este impuesto.
- El consenso político entre los poderes Ejecutivo y Legislativo municipal, los cuales se han articulado para llevar aprobar las actualizaciones de la planta genérica de valores o las tablas de alícuotas impositivas.
Si bien la baja utilización del impuesto a la propiedad territorial es materia de preocupación en muchos países en desarrollo, donde también se observan muy bajas contribuciones, resulta de particular importancia en la actual coyuntura municipal brasileña, aquejada por la lenta recuperacion macroenómica.
Este impuesto cuenta con varias virtudes que pueden compensar los desafíos que su implementación genera a los niveles de gobierno locales, como sus relativamente bajos costos de eficiencia, su benigno impacto sobre el crecimiento y su favorable efecto sobre la equidad social. En este sentido, tal como lo ha venido haciendo Mogi das Cruzes, bien vale la pena apostar por esta herramienta tributaria dados los diversos beneficios estructurales que tiene sobre las finanzas municipales.
