Oswaldo López
Economista principal de CAF en Brasil
Para nadie es un secreto el fuerte perfil urbano que tiene Brasil. Según el CIA World Factbook-2020, la nación suramericana tiene la más alta tasa de urbanización entre los denominados países continentales (aquellos que superan una extensión de 7 millones kms2), con 85% de su población viviendo en ciudades. En cifras gruesas, cerca de 180 millones de brasileños residen en áreas metropolitanas, siendo el cuarto país con la mayor cantidad de habitantes urbanos en todo el mundo. Desde los años sesenta, Brasil no ha detenido su proceso de urbanización. Ciudades como São Paulo o Rio de Janeiro se convirtieron en verdaderas megalópolis, llegando a concentrar más de 32 millones de personas en sus enormes conurbaciones. Las políticas gubernamentales de fomento a la industria y los servicios en los contornos de estas capitales incentivaron la migración de personas llegadas desde el campo.
No obstante, el crecimiento demográfico no es homogéneo en todas las ciudades. En las últimas décadas, especialmente en la pasada, se ha observado una irrupción de las llamadas “ciudades intermedias”, las cuales han tomado el protagonismo social y económico del país en detrimento de las urbes capitales. Los problemas típicos generados en las grandes ciudades, como la congestión de los servicios públicos, los prolongados tiempos de desplazamiento de los hogares a las fuentes de trabajo, el encarecimiento de los inmuebles, la violencia o las perturbaciones micro climáticas, han socavado el atractivo de estas megaciudades para las nuevas generaciones de brasileños. O al menos así parece reflejarlo el más reciente censo del país.
La progresiva disponibilidad de datos demográficos recolectados en el Censo Nacional 2022 permite desagregar la composición poblacional según el tamaño de las ciudades donde residen. A partir de una segmentación estándar, se definieron a las ciudades grandes como aquellos municipios que superan el medio millón de personas, ciudades intermedias como las entidades que contienen entre 100 mil y 500 mil habitantes, mientras que las ciudades pequeñas estarían representadas por los municipios con una población menor a las 100 mil personas. Así, el censo reveló que las ciudades intermedias ganaron 8,2 millones de habitantes entre 2010 y 2022, siendo responsables por el 70% del crecimiento demográfico nacional, tomando en cuenta que el país entero sumó 12 millones de personas en el período.
Para tratar de medir la importancia de las ciudades intermedias más allá de la mera dimensión poblacional, hemos cruzado los datos demográficos con las cifras del Producto Interno Bruto (PIB) municipal divulgado por el IBGE. En la actualidad, cerca de 1/3 de la actividad económica producida en el país es generada en las ciudades intermedias, siendo el segmento de municipios con mayor dinamismo económico de la última década.
Entre 2010 y 2021 (último año disponible), este conjunto de entidades registró un crecimiento económico real de 16,8%, superior a la variación del PIB brasileño en el período (10,4%). Esta comparación tuvo un resultado muy diferente para las ciudades grandes, las cuales marcaron una caída neta real de 8,7%, siendo un factor de descuento sobre la actividad económica nacional en todos estos años. Esta correspondencia entre la dinámica poblacional y económica es comprensible, dado que el auge de las ciudades intermedias en parte obedece al desplazamiento de personas desde las grandes urbes en búsqueda de mejores oportunidades de empleo y bienestar personal.
La definición de ciudades intermedias no está libre de controversia. Si bien hasta ahora hemos utilizado el criterio demográfico establecido por el IBGE, también se encuentra una definición alternativa (Ortega et al-2020) que considera como parámetro relevante la autonomía socioeconómica de la ciudad, en la cual el concepto de ciudades intermedias sólo aplicaría para aquellas formadas en el interior del país, alejadas de la polarización que generan las capitales estatales.
Bajo esta definición, quedarían excluidos los municipios periféricos que orbitan sobre las grandes ciudades-capitales, que si bien pueden llegar a cumplir con el criterio poblacional de ciudad intermedia suelen carecer de una identidad social, económica y cultural propia.
Mas allá de adoptar o descartar alguna de estas definiciones, consideramos relevante aplicar la caracterización de periferia e interior a las ciudades intermedias ya identificadas bajo el criterio demográfico, en la medida que este desglose contribuye a entender los factores que rigen a la dinámica socioeconómica de estas entidades. En este sentido, hemos catalogado como periféricas a aquellas ciudades intermedias pertenecientes a las 9 más grandes Regiones Metropolitana capitales del país1, siendo el resto de entidades clasificadas como ciudades intermedias del interior.
Esta nueva distribución revela que la mayor dinámica poblacional se está desarrollando en las ciudades intermedias del interior de Brasil. En 2022, fueron identificadas 200 ciudades de este tipo (vs. 78 periféricas), concentrando 40,8 millones de personas y siendo responsables por el 77% del crecimiento demográfico de todas las ciudades intermedias entre 2010 y 2022. En términos económicos, la prevalencia de las entidades intermedias del interior es notoria. El 69% de todo el PIB de las ciudades intermedias se genera en el interior del país, contribuyendo con más de la mitad de la tasa de crecimiento económico real de todas las ciudades intermedias brasileñas en la última década.
Este boom demográfico y económico en el interior no es producto de la casualidad, en gran medida obedece a las políticas de incentivos fiscales implementadas por los gobiernos estatales desde los años noventa, orientadas a estimular el establecimiento de empresas industriales y de servicios en el interior del país.
Esto se hizo muy evidente en la Región Nordeste, donde las exenciones tributarias y otros incentivos económicos de los gobiernos locales se tradujeron en el desplazamiento de fábricas de textiles y zapatos desde los grandes contornos urbanos del Sureste a entidades como Ceará y Pernambuco (Araújo et al-2014). Ciudades como Juazeiro do Norte-CE constituye una muestra de este nuevo modelo crecimiento urbano “hacia el interior”, siendo la sede de uno de los centros de industriales de calzado más importantes de todo Brasil, con más de 200 fábricas en funcionamiento. Con un fuerte crecimiento poblacional (14,5%) y económico (12,6%) en la pasada década, Juazeiro viene rompiendo los patrones tradicionales de desarrollo de las ciudades intermedias vinculado a alguna gran capital de estado.
Así, el Nordeste se ha convertido en la región con la mayor cantidad de ciudades intermedias de Brasil, sumando 99 entidades en 2022, de las cuales 52 fueron creadas en la última década. El Centro-Oeste (25 ciudades), con el auge económico causado por el agronegocios, es la segunda región con la mayor formación de ciudades intermedias, totalizando 11 nuevas entidades entre 2010 y 2022. En contraposición, la Región del Sureste, la más poblada del país, tuvo una pérdida de 37 ciudades con la clasificación de intermedia, registrando 85 entidades en 2022 (vs. 122 en 2010).
Esta configuración territorial de la población, cada más más aglomeradas en ciudades intermedias, trae grandes desafíos para el diseño de políticas públicas para todos los niveles de gobierno. El desplazamiento de los brasileños hacia este tipo de ciudades de mediano tamaño debe ser tomado en consideración en todas sus dimensiones, desde la distribución de recursos intergubernamentales hasta la reconfiguración de los planes de inversión pública en infraestructura, servicios públicos o capacidades estatales, dando una mayor relevancia a estas entidades.
Sincronizar la velocidad de los procesos de urbanización de las ciudades intermedias con el crecimiento demográfico-económico y las capacidades de sus gobiernos locales se avecina como el principal reto de corto y medio plazo para estos territorios. Estas ciudades suelen tener una infraestructura urbana precaria, correspondiente con su pasado de ciudad pequeña; por tanto, el vertiginoso auge poblacional en las cuales están inmersas tiene el potencial de replicar los problemas y distorsiones experimentados por las grandes urbes capitalinas en el pasado, en la medida que la demanda de servicios públicos relacionada no sea atendida oportunamente.
Apoyar el desarrollo de las ciudades intermedias debe ser una tarea conjunta para gobiernos, sector privado, bancos de desarrollo, agencias multilaterales y ciudadanos en general en las próximas décadas, bajo el entendido que estos territoritos constituyen el motor fundamental del desarrollo económico del Brasil actual, y también lo serán del Brasil en el futuro.
