Oswaldo López
Economista principal de CAF en Brasil
Este blog está escrito por Oswaldo López y Vittorio Boscheti.
La actual recuperación económica global ha traido consigo un nuevo auge de los precios del petróleo, que medidos por el referencial Brent ya acumula más de 45% de incremento en 2021. Para las economías exportadoras de petróleo estas subidas de precios siempre han generado importantes dilemas de política para sus gobernantes, quienes se debaten entre usar estos flujos extraordinarios para atender necesidades inmediatas de la población o, por el contrario, ahorrarlos para que queden a disposición de las próximas generaciones. También suele discutirse la conveniencia de inyectar estos recursos a la economía, vía inversión pública, o enviarlos a un mecanismo anticíclico que reduzca volatilidades en los ejercicios presupuestarios.
En Brasil, estas discusiones descienden hasta los niveles de gobierno subnacionales, tomando en cuenta que estas entidades reciben cerca del 60% de la tributación ejercida sobre el sector petrolero. En este grupo se encuentra Espíritu Santo, tercer estado productor de petróleo del país, con una realización cercana a los 250.000 barriles diarios. La condición petrolera de Espíritu Santo tiene una gran incidencia sobre sus finanzas públicas, las cuales han recibido una media de USD 504 millones anuales en regalías y participaciones especiales petroleras (cerca de 40% de sus transferencias corrientes totales) durante la última década.
Si bien la carencia de recursos constituye una limitante para el desarrollo de muchas entidades subnacionales, la entrada abrupta y masiva de ingresos, como sucede con las rentas fiscales petroleras, paradójicamente también puede propiciar una gestión pública fallida, dado los problemas que genera sobre la planificación presupuestaria o a los incentivos a la falta de accountability y corrupción. Evidencia encontrada para gobiernos municipales en Perú, Colombia, Argentina y el propio Brasil sugiere que la disponibilidad de un mayor volumen de recursos, en estos casos proveniente de un commodity, genera un mayor gasto público, sin embrago, no queda claro si este incremento de gastos ofrece mejoras en los indicadores de gestión de los gobiernos, aumento en la calidad de los bienes públicos provistos o una mayor transparencia en la rendición de cuentas públicas.
Específicamente, las rentas petroleras del gobierno de Espíritu Santo han tenido un comportamiento fluctuante (vinculadas a los precios internacionales del crudo) y declinante (por la merma de producción) en los últimos años. Para hacer frente a estos vaivenes de ingresos, el gobierno estatal optó por seguir la vieja recomendación de la parábola bíblica de José de acopiar bienes durante los años de abundancia para usarlos en la época de escasez. De esta manera surgió el Fondo Soberano del Estado de Espíritu Santo (Funses), una iniciativa creada por el Ejecutivo del estado en junio de 2019 y reglamentada en noviembre de 2020.
Al menos el 40% de las regalías y el 15% de los traspasos por participaciones especiales petroleras recibidas por Espíritu Santo son transferidas al Funses, lo que representa su principal fuente de ingresos. Estas alícuotas pudieran reducirse a la mitad si el estado llegase a entrar en una situación de riesgo de liquidez, como lo representaría una caída real del saldo de las disponibilidades de tesorería respecto al año anterior.
El fondo fue diseñado con el doble propósito de: 1) fungir de herramienta de ahorro intergeneracional y 2) fomentar el desarrollo económico sustentable en la entidad. Entre 2019 y 2022, el peso del componente de ahorro será muy relevante en el Funses, concentrando el 40% del total de recursos recibidos. Con el pasar de los años, está previsto que este porcentaje se vaya reduciendo hasta llegar a 20%, a partir de 2027.
Para ejecutar este doble propósito, el Funses se apoya en BANESTES, banco mixto del estado de Espíritu Santo, que se encarga de gestionar el fondo de ahorros generacional, bajo la premisa de realizar inversiones con un enfoque conservador y tratando de mantener una rentabilidad por encima del tipo de interés básico SELIC. Por su parte, el BANDES (Banco de Desarrollo del Estado de Espíritu Santo) será el agente financiero encargado de promover el desarrollo económico sustentable, a través de un innovador esquema de inversiones patrimoniales en compañías privadas (Private Equity y Venture Capital), además de otros tipos de inversiones estructuradas, reguladas por la Comisión de Valores de Brasil. Para la actividad de desarrollo empresarial, las empresas deben tener domicilio fiscal en el estado.
Si bien el gobierno de Espíritu Santo podría rescatar recursos acumulados en el Funses, principalmente para mitigar riesgos fiscales, solo podría hacerlo por un monto equivalente al rendimiento generado el año anterior y cuando el saldo del fondo supere los R$ 1.000 millones (USD 178 millones). Al cierre de 2021, el Funses tenía una capitalización de R$ 628 millones (USD 112 millones), con una proyección de llegar a R$ 2.000 millones (USD 357 millones) en 2022.
Aunque las discusiones sobre el uso racional de los ingresos fiscales petroleros son de vieja data en Brasil, el interés de los gestores de gobierno subnacionales en abordar este tema es relativamente reciente. Junto al Funses, ya se encuentran en operando otros fondos de ahorro a nivel municipal, como el Fondo de Nivelación de Ingresos del municipio de Niterói-RJ (2019), el Fondo Soberano de Maricá-RJ (2017) y el avanzado proyecto del Fondo Soberano de la Prefectura de Ilhabela en São Paulo. En total, los recursos administrados por estos fondos suman cerca de R$ 1300 millones (USD 236 millones).
De esta manera, las entidades locales y regionales brasileñas están protagonizando una discusión de economía política generalmente reservada para los gobiernos nacionales. A escala global, son pocas las experiencias que pueden contarse sobre fondos soberanos subnacionales (9 en EE.UU., 3 en Canadá y 1 en Australia), destacándose el Fondo Permanente de Alaska por la magnitud de los recursos administrados (USD 70.000 millones de dólares). En la mayoría de los casos predomina el modelo patrimonial (endowments), donde los rendimientos generados por el fondo se destinan a financiar gasto público prioritario, similar al modelo utilizado por el Funses.
En el caso del Funses el desafío es mayor, no sólo por constituir un fondo soberano de ahorro intergeneracional sino también por la creación de la agencia de inversión de capital de riesgo, la cual ya estaría contando con R$ 250 millones (USD 44,0 millones) para adquirir, de manera minoritaria, acciones de empresas innovadoras “capixabas”. Si bien este esquema de inversión es ampliamente utilizado por los fondos soberanos de países asiáticos y del Medio Oriente, sería un modelo inédito para los fondos existentes en América Latina y el Caribe.
Sin embargo, una diferencia de esta agencia de inversión del Funses respecto a la corriente internacional es su sesgo para invertir en empresas ubicadas en el mismo estado de Espíritu Santo, lo que envuelve importantes desafíos. La legítima intención de fomentar la economía local puede verse amenazada por la toma de malas decisiones de inversión. En este aspecto, se hace necesario establecer salvaguardas que limiten la mala gestión de los recursos y la corrupción, como la implantación de normas, refrendadas el poder legislativo local, que eviten el conflicto de intereses en las inversiones patrimoniales.
En general, la experiencia internacional indica que los fondos soberanos exitosos son aquellos que se establecen en ambientes institucionales sólidos y con un set de políticas fiscales ordenadas. Un adecuado marco de reglas fiscales pudiera contribuir al propósito del fondo de “estacionar” una parte de los volátiles ingresos petroleros, hasta que puedan utilizarse más eficientemente. Igualmente, las reglas fiscales pudieran evitar la ocurrencia de distorsiones, como la potencial descoordinación de presupuestos paralelos (del estado y del fondo soberano) o del debilitamiento de la responsabilidad pública
La constitución de fondos soberanos por los gobiernos subnacionales en Brasil representa un importante paso en el cambio de paradigma hacia una política fiscal con visión de largo plazo. La utilización de los ingresos petroleros en un esquema de ahorro intergeneracional y una agencia de inversión productiva del Funses es un ejemplo de ello. Por tanto, vale la pena acompañar el progreso de este fondo en los próximos años, teniendo a CAF-banco de desarrollo de América Latina no sólo como un aliado institucional del estado de Espíritu Santo, a través de los vínculos generados en la operación de crédito para el hospital del “Complejo de Salud Norte”, sino también como caja de resonancia de esta experiencia hacia otras entidades subnacionales de toda la región latinoamericana.
Los autores agradecen los comentarios y contribuciones recibidas de Alexandre Viana Gebara, Subgerente de Gestión del Fondo Soberano de Espíritu Santo.
