Carolina Camacho
Economista País Colombia
Este artículo está escrito por Carolina Camacho y Manuel Toledo.
La agricultura ha sido un sector estratégico para el desarrollo económico y social en Colombia. Durante el siglo XX, el sector fue determinante como generador de empleo y fuente de divisas. Los auges cafeteros de finales de los setenta y de mediados de los ochenta coinciden con importantes expansiones del PIB. Sin embargo, el país no ha logrado avances importantes en materia de productividad agropecuaria. En los últimos 20 años, la productividad laboral agropecuaria en Colombia fue inferior en un 18,4% frente a la observada en América Latina. Además, el sector presenta la productividad más baja frente al resto de ramas de producción del país.
El producto por trabajador en la agricultura fue equivalente a menos de la mitad (42%) del producto por trabajador nacional en 2019 y es la tercera rama de actividad que más trabajadores emplea (16,6%).
Formalización como elemento esencial de la productividad agropecuaria
En este contexto y particularmente tras los fallos ocasionados por la pandemia en las cadenas globales de suministro de bienes, en especial de alimentos, ponen de relieve la necesidad de promover la productividad del agro colombiano. Para ello resulta fundamental reducir la altísima informalidad en la tenencia de la tierra. En 2019, el 52% de los predios rurales en Colombia eran informales. Ello se relaciona con la precariedad de la oferta institucional de los servicios asociados al catastro y registro predial, así como con una baja demanda de títulos por parte de los tenedores de tierras. De acuerdo con el análisis empírico presentado en la Nota de Productividad de la VPC-DEM sobre los Desafíos de la productividad en el sector agropecuario de Colombia, una mayor formalización de la tenencia de la tierra implicaría ganancias muy importantes de productividad en el sector agropecuario. Los ejercicios empíricos muestran que una reducción en la proporción de tierras informales en 1 punto porcentual provocaría un aumento en el valor agregado por trabajador del 4,4%. Para poner este resultado en perspectiva, si la informalidad en la tenencia de la tierra se redujera a un 25% —un poco más de la mitad del 52% reportado en 2019—, la productividad laboral agropecuaria podría más que triplicarse.
Incidencia de la informalidad de la tenencia de la tierra en la productividad
La formalización favorece la inversión y la productividad a través de diversos canales. La ausencia de títulos de propiedad dificulta el correcto funcionamiento del mercado de tierras, lo cual es crucial en el sector agropecuario para garantizar una asignación adecuada de los factores productivos. Uno de los canales a través del cual esto ocurre es que la informalidad en la tenencia de la tierra aumenta la incertidumbre sobre la apropiación de los retornos a la inversión de largo plazo, lo que desestimula la misma y reduce el crecimiento de la productividad. El segundo canal se encuentra relacionado con las dificultades de vender o arrendar parte de la tierra, que se manifiesta en explotaciones agropecuarias de tamaños subóptimos.
Esto resulta, en el caso de pequeños productores con acceso limitado a la tierra, en un uso intensivo de sus predios con la consecuente degradación de los suelos y en un fraccionamiento de los predios como resultado de los procesos de sucesión. Un tercer canal tiene que ver con el funcionamiento del mercado de crédito que se ve restringido por la informalidad de la tierra. Primero, la falta de títulos impide el acceso a crédito bancario para aquellos productores que no cuentan con un colateral admisible por la banca. Segundo, la falencia en el funcionamiento del mercado de tierras dificulta el uso efectivo del colateral por parte de la banca en casos de impago. Por otro lado, no todos los propietarios de tierra tienen las capacidades o interés necesarios para ser productores agropecuarios productivos. La imposibilidad de arrendar o vender la tierra les impide a los dueños de la tierra migrar a la ciudad o dedicarse a empleos no agrícolas.
¿Por qué la elevada informalidad en la tenencia de la tierra?
En Colombia, la formalización de los títulos de propiedad históricamente ha estado restringida por la debilidad institucional. La limitada capacidad financiera y la poca autonomía de las autoridades locales frente a intereses particulares han impedido la adecuada oferta de servicios de catastro y registro, esenciales para la titulación formal de la propiedad. Solo el 5,7% del territorio nacional cuenta con información catastral al día, el 28,3% de los predios del territorio no tiene catastro y el 66% se encuentra desactualizado, con un rezago promedio de 16,4 años. A esto se han sumado los fenómenos de conflicto interno, violencia y narcotráfico y la falta de conocimiento y capacidad de gestión de una parte importante de la población rural sobre sus derechos y sobre la oferta de servicios de titulación.
¿Cómo promover la formalización de la tierra desde la banca multilateral?
Con el fin de promover la formalización de la propiedad de la tierra se propone apoyar la financiación del catastro multipropósito, promover mecanismos colaborativos para facilitar su implementación y promover la transformación digital para el buen funcionamiento del mercado de tierras.
La oferta de servicios para la formalización de la tierra tiene como base el buen funcionamiento del catastro. La Política de Catastro Multipropósito responde a esta necesidad con objetivos muy ambiciosos que buscan convertir al catastro en una herramienta para el fortalecimiento del sistema tributario territorial, la formalización de la propiedad y el ordenamiento productivo y social de la tierra. Uno de los principales retos en la ejecución de esta política catastral será su financiación. La banca multilateral puede apoyar con crédito y asistencia técnica a los municipios en la estructuración de las actualizaciones catastrales como proyectos de inversión para facilitar su acceso al uso de recursos de regalías.
El segundo reto en el cual la banca multilateral puede jugar un rol fundamental es promover la participación de la ciudadanía en el proceso de levantamiento catastral. Los avances efectuados hasta el momento y las prácticas internacionales muestran la enorme relevancia de los mecanismos colaborativos en el barrido predial para el avance de la conformación y mantenimiento futuro del catastro.
Un tercer reto está en apoyar la transformación digital requerida para un funcionamiento seguro e íntegro del catastro multipropósito. Esto implica la captura y adecuado registro de cada uno de los elementos identificables en los predios, así como la verificación y cruce contra los registros notariales y de hacienda territorial de las transacciones que han modificado la propiedad en dichos predios. Una vez verificados los conjuntos de datos, debe asegurarse la integridad en los procesos de formalización de la tierra. Esto puede hacerse implementando innovaciones como el Blockchain, el cual permite el almacenamiento encriptado de documentación y soportes del proceso de adjudicación de predios, mitigando riesgos de manipulación, ajustes no consensuados u omisión de resoluciones y otros actos administrativos, relacionados con procesos de restitución de tierras, por ejemplo.
La agricultura colombiana ofrece importantes oportunidades por las condiciones de su suelo, clima y ubicación geográfica. Para aprovechar este potencial resulta fundamental promover la productividad del sector mediante políticas que respalden la formalización de la tenencia de la tierra. La seguridad en los derechos de propiedad y el correcto funcionamiento del mercado de tierras permitiría, por ejemplo, una mayor inversión en cultivos más rentables como los de tardío rendimiento que resultan más rentables que los cultivos transitorios, favorecería el acceso a crédito y la inversión en mecanización o en riego e incluso generaría las condiciones para que productores con las habilidades adecuadas que no necesariamente son propietarios, accedan más fácilmente a la tierra. En este sentido CAF es un aliado del país para apoyar iniciativas que busquen fortalecer las instituciones responsables de asegurar los derechos de propiedad sobre la tierra con estrategias concretas como la transformación digital.
