Julio Carrasco
Ejecutivo Principal Dirección de Evaluación de Impacto en CAF
En Latinoamérica es común que las entidades sub-nacionales presenten presupuestos de inversión pública volátiles y atomizados. Baja capacidad estatal e instituciones débiles generan incentivos para que el presupuesto sea utilizado como un mecanismo de transacción política, comprometiendo la eficiencia de la inversión y las ganancias de bienestar asociadas.
La buena noticia es que esta situación puede revertirse si combinamos una gestión eficiente de los recursos con estrategias bien definidas y métodos de evaluación que permitan mejorar y ser más eficientes. Un buen ejemplo de esto lo podemos encontrar en Guayaquil, Ecuador.
El panorama a principios de los años 90 era el siguiente: la ciudad presentaba una crisis institucional y urbana, que se reflejaba en índices de pobreza de aproximadamente el 69% de la población. Además, la actividad del mercado inmobiliario era casi inexistente, se registraba un deterioro ambiental de áreas vinculadas al sistema hídrico urbano y precariedad en la prestación de servicios públicos. En ese contexto, la Municipalidad de Guayaquil aparecía como una entidad institucionalmente frágil y con limitaciones para generar valor social.
Sin embargo, algunos años después, la misma ciudad se convirtió en uno de los referentes urbanos a nivel latinoamericano, gracias en parte a este programa de inversiones consistente y bien enfocado que multiplicó su impacto sobre el funcionamiento urbano. ¿Cómo la Municipalidad de Guayaquil logró mejorar sus capacidades para implementar un programa público asertivo, que le permitió dar ese salto en tan poco tiempo?
Hacia 1994, la Municipalidad de Guayaquil avanzaba en la formulación del Plan Regulador de Desarrollo Urbano, que se constituía en el primer esfuerzo sistemático para dotar a la entidad de una clara comprensión acerca de la problemática que aquejaba la ciudad y las palancas de cambio que se requerían activar para revertir su compleja situación. Al poco tiempo, la Municipalidad avanzó complementando el Plancon el Esquema Preventivo de Ordenamiento Urbano para Guayaquil, que brindaba una visión clara del contexto, consideraba los múltiples actores involucrados y las condiciones locales, de manera que se identificaron los retos a resolver teniendo en cuenta además su adecuación con las capacidades internas y recursos disponibles.
El proceso de implementación del Plan suponía adoptar medidas impopulares -pero necesarias- para la regeneración del espacio urbano y transformación de Guayaquil, empezando por el fortalecimiento de la Municipalidad a partir de la conformación de una estructura organizacional estable. Al respecto, es indiscutible el valor que supone el ejercicio de un liderazgo con capital político, sin embargo, para que el proceso de implantación de una burocracia profesional resultase exitoso se requirió algo más: competencias para anticipar restricciones legales, políticas, sociales e institucionales, y para manejar múltiples actores involucrados, desarrollando complejas negociaciones, cuyo fracaso pudo haber conducido eventualmente a la destrucción de valor social, pero cuyo éxito vislumbraba una reforma sostenible en el tiempo.
Durante los primeros años de la década de los 2000 se avanzó en la preparación del Plan Regulador de Desarrollo Urbano de Guayaquil, en el que se analizaron e identificaron alternativas de intervención para el equilibrado crecimiento territorial de la ciudad, considerando comobenchmarksdiferentes modelosde movilidad urbana, desarrollo de sistemas de agua y saneamiento o de servicios públicos, entre otros, a partir de la experiencia de diferentes ciudades latinoamericanas.
En esa época se saneó el manejo fiscal y anualmente había espacio para dar continuidad a nuevo endeudamiento, al ritmo de la inversión pública. La ciudad experimentaba profundas transformaciones a partir de la construcción de vías de alta capacidad, carriles exclusivos para habilitar la operación de un sistema de transporte masivo (Metrovía), la modernización de la Terminal Terrestre de Transporte de Pasajeros Interurbanos, la recuperación del Estero Salado, y la construcción de un sistema de alcantarillado en zonas marginales de la ciudad.
El gran desafío en ese momento radicaba en cómo asegurar la sostenibilidad operativa de los proyectos, de manera que los beneficios generados presentasen un flujo constante a lo largo del tiempo. Entonces, Guayaquil hizo algo muy diferente a lo acostumbrado. Consciente de que una institución no es reproducible, la Municipalidad definió con anticipación experiencias de sostenibilidad en cada benchmarking, reflexionó sucesivas veces en cuanto a las fuerzas e intereses involucrados y aprendió mucho de ellos, pero no los imitó, entendiendo que buena parte del éxito residía en construir instituciones "hechas a la medida", es decir, adaptadas a la realidad, la idiosincrasia y los contextos locales.
En este marco emergen las "Fundaciones", entidades mixtas sin fines de lucro, creadas como alternativas para administrar la operación de los proyectos, en forma ágil y considerando alternativas a las rigideces propias de la ejecución de recursos en el sector público. Actualmente, el sistema de transporte masivo de Guayaquil es considerado uno de los sistemas más costo-efectivos de la región, a partir del exitoso esquema de operación y entendimiento entre múltiples actores, del cual la Fundación Metrovía forma parte como regulador del servicio. Para 2017, Guayaquil despunta como la ciudad más poblada del Ecuador y una de las mejores ciudades latinoamericanas para hacer negocios. Es una ciudad consciente de los desafíos que impone el escenario actual, pero con una notable experiencia que acumula, organiza y practica como un tesoro escondido.
A su vez, la Municipalidad de Guayaquil recorre la travesía del desarrollo con una visión clara, compartida y acotada, anticipando restricciones y gestionando las mejores prácticas y relaciones con múltiples actores e intereses, pero sobre todo, aprendiendo y reinventando permanentemente las señales provenientes del entorno.
