Oswaldo López
Economista principal de CAF en Brasil
Desde hace algunos lustros, una creciente lista de municipios brasileños han comenzado a aplicar los llamados incentivos fiscales ecológicos para promover el desarrollo sostenible de sus localidades. Así surgió el “IPTU verde”, consistente en la aplicación de descuentos al impuesto a la propiedad en zonas urbanas (entre 10% y 50%) para aquellos contribuyentes que implementen medidas específicas para el aprovechamiento de los recursos naturales de sus inmuebles, tales como la adopción de sistemas de captación y reutilización de aguas pluviales, la generación de energía eléctrica por fuentes renovables o el mantenimiento de tasas mínimas de permeabilidad del suelo.
La implementación del IPTU verde representa un verdadero desafío institucional para las entidades locales brasileñas. Si bien la Constitución Nacional le otorga a los alcaldes la facultad para recaudar el impuesto a la propiedad inmobiliaria urbana (IPTU por sus siglas en portugués), cualquier modificación de los criterios de cobranza, como los descuentos por implementación de prácticas sostenibles en la construcción civil, debe ser refrendada por el Poder Legislativo local, lo que exige la articulación de consensos políticos entre el Ejecutivo municipal y la masa de concejales. Por otro lado, las prefecturas requieren de un importante grado desarrollo institucional, capaz de disponer de un órgano certificador de prácticas ambientales que establezca los criterios de evaluación, las métricas calificación y, en definitiva, emita las certificaciones ambientales a los contribuyentes beneficiarios.
Desde el punto de vista financiero, el IPTU verde también levanta retos para las finanzas municipales. En Brasil, este impuesto representa la segunda fuente de ingresos propios para las entidades locales, aportando más de 1/5 de su recaudación interna (2,2% del PIB). Por tanto, la aplicación de incentivos fiscales ecológicos a través del IPTU pudiese significar una considerable merma recaudatoria de corto plazo.
Sin embargo, estas renuncias fiscales tienen el potencial de crear dinámicas de consumo e inversión menos contaminantes con el ambiente, capaces de generar beneficios sociales que no se habrían creado sin la exoneración tributaria. Precisamente, este es el sentido de la extra-fiscalidad, la cual busca ampliar el propósito de un impuesto más allá del abastecimiento de las arcas públicas, intentado promover (desestimular) determinados comportamientos de carácter social, económico o, en este caso, ambiental en los contribuyentes, a quienes la ley dispensa un trato más benevolente (o más gravoso).
Tomando en cuenta que las ciudades se han convertido en el epicentro de las acciones humanas causantes del cambio climático, los municipios, como primera línea de gobierno en las áreas urbanas, están llamados a colocarse al frente de la promoción de políticas de desarrollo sostenible. Al menos el 78% del consumo de energía en el mundo se realiza en las ciudades, siendo éstas responsables del 60% de las emisiones de dióxido de carbono.
En Brasil, aproximadamente la mitad del consumo total de energía eléctrica se realiza en edificios ubicados en zonas urbanas, ratio que pudiera ser mayor si se incluyese el consumo requerido en la fabricación de los insumos de construcción. Si bien las actividades de uso de la tierra (deforestación) son la principal fuente de emisiones de CO2e en Brasil, las emisiones por energía eléctrica han ascendido en la última década debido a las inestabilidades de la generación hidroeléctrica (recurrentes sequías), que hizo necesaria la incorporación de mayores unidades térmicas a la matriz enérgetica del país.
En este contexto, los municipios que proporcionan exenciones de impuestos para las construcciones residencial y/o comercial compatibles con el uso de recursos renovables, como los indicados en el IPTU verde, tienen la capacidad de hacer la vida de sus ciudadanos más saludable, al reducir la dependencia a los combustibles fósiles y las emisiones de gases de efecto invernadero, lo que ayuda a mitigar los impactos del cambio climático.
La experiencia internacional ofrece resultados alentadores sobre la implementación de incentivos fiscales ecológicos a través del impuesto a la propiedad urbana, constatándose el impacto positivo de estos mecanismos sobre el desarrollo de construcciones urbanas con criterios más compatibles con el ambiente. En España, Pablo y Sánchez, encontraron que los incentivos fiscales a los inmuebles que cuentan con un sistema de energía renovable fomentaron el uso de la energía solar en los edificios de las entidades evaluadas. Similares resultados fueron mostrados por Li y Yi, quienes determinaron que las ciudades con incentivos fiscales ecológicos despliegan un 69 % más de capacidad de energía solar fotovoltaica que las entidades sin tales políticas, a partir de un análisis de regresión para 186 ciudades de EE. UU.
Más allá de las grandes urbes, el IPTU verde también tiene un gran potencial para apoyar el desarrollo sostenible de las actividades turísticas en municipios que cuentan reservas naturales que deben ser protegidas. En estos casos, los incentivos fiscales ecológicos pueden servir de herramienta para superar el recurrente el dilema de política de compaginar el crecimiento económico generado por el turismo (necesario para el ingreso de las comunidades locales) con la implementación de prácticas de construcción civil compatible con el ambiente.
Aquí el IPTU verde puede tomar un rol protagónico. Las posadas, hoteles o residencias de alquiler beneficiarias de este incentivo, además de recibir descuentos en sus contribuciones por impuesto a la propiedad también accederán a una certificación por tener una construcción que contribuye con la sostenibilidad ambiental, lo que genera una externalidad positiva para su propuesta de valor en el servicio de hospedaje.
Para facilitar la implantación del IPTU verde en todos los municipios de Brasil, el Senado Federal discute una enmienda constitucional (PEC 13/2019) que propone incluir una nueva condición de progresividad al impuesto a la propiedad urbana (además de la localización y uso del inmueble), referida al cumplimiento de normas de construcción ambientalmente sostenibles. Esta reforma legal, que desde el 01 de abril de 2022 entró en la agenda para la aprobación en sesión plenaria, facultaría a los alcaldes a aplicar este incentivo fiscal de manera expedita, sin requerir transitar por el ciclo aprobatorio en la cámara legislativa local. Esperemos que la eventual adhesión de los criterios de IPTU verde a la carta magna funja de catalizador al necesario circuito de construcción ecológica urbana en Brasil.
