Oswaldo López
Economista principal de CAF en Brasil
Brasil es la entidad con el mayor tamaño de América del Sur y, también, de mayor extensión fronteriza de todo el subcontinente. A partir de esta dimensión territorial única, el país está llamado a ejercer un rol fundamental en la integración latinoamericana, especialmente en el actual contexto de fragmentación comercial pospandemia.
A pesar de ello, la integración de Brasil con las naciones vecinas sigue siendo limitada. Datos de Wexell-2022 muestran que la relación comercial entre Brasil y el resto de los países sudamericanos ha perdido fuerza en los últimos años. Mientras que en el año 2000, los mercados de América del Sur representaban el 35% del valor total de exportaciones brasileñas, en 2022 este peso había descendido a 13%, presionado por el auge del comercio de commodities hacia China. La integración levanta mayores preocupaciones en la zona nor-occidental del país, donde se encuentra una de las mayores extensiones limítrofes terrestres del mundo.
El limitado progreso de integración brasileña con sus vecinos del norte y noroeste responde a factores diversos, que complejizan la materialización de un intercambio económico y social sostenido. La presencia del bioma amazónico, vulnerables condiciones económicas y de infraestructura, así como una particular composición étnico-demográfica, hacen de esta zona fronteriza un territorio diferenciado dentro del espectro nacional. Profundizar el entendimiento de estos factores fue uno de los principales propósitos del documento “Los desafíos de la integración fronteriza en la amazonía brasileña” (López-2024), buscando contribuir a la discusión sobre el diseño de políticas públicas para fomentar el desarrollo sincrónico de esta región respecto al resto del país y desde esta perspectiva contribuir a la agenda de integración de Brasil con sus vecinos septentrionales.
El Norte[1] de Brasil es una de las regiones con mayores desafíos sociales, económicos y ambientales del país. Sus 17,3 millones de habitantes contrastan con la amplitud de su territorio (3,8 millones de km²), lo que deriva en una muy baja densidad demográfica (apenas 4,15 hab./km² vs. 23,8 hab./km² promedio nacional) y grandes dificultades para la prestación de los servicios públicos dado el relativo aislamiento de sus ciudades y poblados. En el aspecto sociocultural, la región tiene una relevancia única debido a la sobrerrepresentación de la población indígena. El 4,3% de los norteños se declaran indígenas, tasa que quintuplica el promedio nacional (0,8%).
El bioma amazónico es la vegetación característica del Norte, estando presente en casi toda la región. Con el paso de los años, este territorio se ha constituido en un punto de interés global debido a su importancia en la conservación del capital natural del planeta y la prevención del cambio climático. Bajo este entendimiento, las autoridades han ido estableciendo áreas de protección ambiental y social para salvaguardar la integridad del ecosistema amazónico. Así, prácticamente la mitad de la región se encuentra bajo algún régimen de protección especial, lo que constituye un gran desafío para conciliar el desarrollo de actividades económicas con la preservación de las riquezas naturales y el reconocimiento del acervo territorial de los pueblos indígenas.
En términos económicos y sociales el Norte presenta grandes rezagos respecto a las otras regiones de Brasil. En esta región se encuentran los mayores porcentajes de personas en situación de pobreza multidimensional del país (20%), el ingreso per cápita es el segundo más bajo de la nación por regiones (USD 5.335 vs USD 7.553 promedio nacional, 2021), además de tener un crónico rezago productivo. En “Los desafíos de la integración fronteriza en la amazonía brasileña” se constató que la ventaja relativa de productividad laboral de las regiones Sureste y Sur respecto al Norte promedian un 42% en prácticamente todas las actividades económicas, con la excepción del sector industrial extractivo, donde el Norte logra destacarse por la explotación minera y la generación eléctrica en las plantas hídricas ubicadas en Pará.
A pesar de los grandes desafíos socioeconómicos que enfrentan los estados norteños, la región sigue presentando oportunidades para estructurar una innovadora línea de integración subcontinental de Brasil, tomando en cuenta su vasta frontera terrestre con siete países vecinos y la relevancia bioestratégica mundial. De hecho, y a modo de referencia, sólo en la Región Norte se encuentran estados que tienen a países limítrofes como principal destino de exportación (Acre con Perú y Bolivia, Roraima con Venezuela y Amazonas con Venezuela y Colombia), característica que no se observa en ninguna de las otras entidades con frontera terrestre del país.
A partir de estas oportunidades, la nota propone enfocar las acciones de integración hacia la franja de municipios limítrofes de los ejes Norte y Noroeste de Brasil denominado “Cinturón Fronterizo Norte[2]”, bajo el entendido de que una mayor focalización espacial del diseño de políticas permitiría encajar las realidades de las poblaciones binacionales colindantes con el desarrollo de los intercambios económicos, comerciales y sociales. Así, El cinturón estaría integrado por aquellos municipios cuya área total o parcial se extienda en una franja fronteriza de 150 kilómetros hacia el interior del Brasil, totalizando 97 entidades, equivalente al 43% del territorio norte y una población de 3,5 millones de personas (20,2% del total regional).
El propósito de estudiar el Cinturón Fronterizo del Norte es identificar potenciales elementos de integración internacional desde una aproximación doméstica, tomando en cuenta las realidades económicas, sociales y culturales de los municipios limítrofes brasileños para impulsar los flujos transfronterizos de personas y mercancías.
Al igual que toda la Región Norte, la zona del cinturón está llena de desafíos sociales, económicos y culturales. En esta subregión, los pueblos indígenas representan 11,1% del total poblacional, lo cual aunado al predominio del bioma amazónico hacen del Cinturón Fronterizo Norte un área con importante predominancia de formas de protección ambiental y demográfica (1/3 de su área total). En el plano socioeconómico, el cinturón muestra gran vulnerabilidad, con una media de Índice de Desarrollo Humano Municipal (0,59) catalogado como bajo por la metodología del Atlas de Desarrollo Humano en Brasil y bastante inferior al promedio nacional (0,76). El PIB per cápita promedio de los habitantes de esta franja apenas alcanzó USD 2.700 en 2021 (poco más de un tercio del promedio nacional, USD 7.553).
Recomendaciones de políticas
Si bien la identificación de acciones para fomentar la integración de Brasil con sus vecinos nor-occidentales es una tarea compleja, que pasa por el diseño de esquemas multilaterales de comercio, acuerdos migratorios y de infraestructura, impulsar una política de integración en estos territorios requiere construir un modelo de desarrollo económico inclusivo y ambientalmente sostenible para el Cinturón Fronterizo Norte y todo la Región Norte, que aborde los grandes desafíos históricos que enfrentan estos territorios. En este sentido, las recomendaciones de política presentadas a continuación están estructuradas bajo un enfoque de “adentro hacia afuera” (inside-out approach), es decir, desde la perspectiva de la política interna sobre el Cinturón Fronterizo Norte con proyección hacia la integración fronteriza en la amazonía brasileña.
Como primer eje de acción, se debe trabajar en promover las actividades económicas verdes, aquellas que pueden desarrollarse de manera compatible con la vida y diversidad del bioma amazónico. Aquí se torna crucial la intervención del Estado con el diseño de políticas públicas orientadas a transformar progresivamente el entorno productivo de la región hacia un esquema ambientalmente sostenible, donde se fortalezca la creación de puestos de trabajo formales cada vez menos dependientes de las actividades extractivas ilegales y que ofrezcan una base sólida de ingresos a sus habitantes.
Un segundo eje de política relevante sería el desarrollo de infraestructura de transporte sostenible para el área que conforma el Cinturón Fronterizo Norte, donde la densidad de carreteras es la más baja de todo el país. Las debilidades de la infraestructura vial en el cinturón, y en toda la Región Norte, refleja la confrontación del modelo desarrollo económico sustentado en carreteras y la relevancia estratégico-ambiental que tiene la Amazonía. Este aparente dilema debe superarse a través de conexiones ambientalmente sustentables, como el robustecimiento de las redes de comunicación intermodales (terrestre y fluvial), aprovechando las favorables características para la navegación que ofrecen los ríos amazónicos, con extensas y voluminosas corrientes de aguas.
Un tercer eje de políticas es el fortalecimiento de las capacidades institucionales para soportar el Estado de Derecho en sus territorios, visto como un factor catalizador del desarrollo económico local y del intercambio trasfronterizo. Bajo el actual marco político-institucional que rige a la Región Norte, resulta muy desafiante adelantar una agenda de integración internacional efectiva y sostenible. Así, una mayor seguridad jurídica puede catalizar los incentivos para la inversión privada en infraestructura física de transporte, logísticas y de servicios en la zona, en la medida que reduce las amenazas sobre el retorno económico a sus beneficiarios.
Por último, desde la óptica del financiamiento de la banca multilateral de desarrollo, una de las principales contribuciones de estas instituciones hacia la integración regional de Brasil con sus vecinos del norte es la promoción de productos de financiamiento crediticio innovadores (como los préstamos “paraguas”), que involucren verticalmente otros niveles de gobierno (estados o gobierno federal) y sean capaces de aumentar el alcance de los proyectos a financiar, tendrían el potencial de superar las dificultades que implica para los pequeños municipios tramitar individualmente operaciones de crédito externos. Otra alternativa se encuentra en oferta de recursos a mancomunidades municipales como agentes prestatarios de los bancos multilaterales. En Brasil, estas figuras jurídicas han mostrado eficiencia para la provisión común de servicios públicos o de ejecución conjunta de proyectos de desarrollo para grupos de entidades municipales, aprovechando los beneficios de las economías de escala.
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[1] La Región Norte está integrada por los estados Amazonas, Pará, Acre, Roraima, Rondonia, Amapá y Tocantins. Aunque se encuentra definida por ley, esta región no cuenta con personalidad jurídica propia o autonomía política.
[2] Siguiendo la referencia de los arcos limítrofes identificados por el Grupo Retis/UFRJ (Pereira et al, 2019).
