Eduardo Fagre
Ejecutivo de la Dirección de Evaluación de Impacto y Aprendizaje de Políticas de CAF
Cada día es más frecuente escuchar frases como: “modernización del sector público a través de la tecnología”, “innovaciones y digitalización del Estado”, “Gobierno electrónico” y muchas otras que buscan resaltar el papel de la tecnología dentro del Estado. En definitiva, es evidente que, en los últimos 10 años, los esfuerzos para modernizar los servicios públicos a través de diversas herramientas tecnológicas han crecido sustancialmente.
El denominado gobierno abierto, las reformas tecnológicas para automatizar y potenciar diversos procesos tales como trámites ciudadanos y licitaciones de proyectos, las interfaces diseñadas para involucrar a la ciudadanía en la toma de decisiones públicas y en el seguimiento de las gestiones y la justicia electrónica (e-justice), etc., son acciones que se han apoderado de la escena en los últimos años. Ahora, ¿qué tan importante ha sido este proceso en América Latina? ¿Cómo ha sido su implementación? ¿Han mejorado realmente los servicios públicos con estas innovaciones?
Numerosos estudios destacan la importancia de este tipo de innovaciones dentro de la gestión pública, no solo por su potencial para la optimización de procesos, sino también por las ganancias que suelen traer consigo en transparencia, participación y monitoreo ciudadano. Sin embargo, también existen investigaciones un poco más cautas con estos cambios, pues resaltan las enormes dificultades que suele tener su implementación, así como los cambios institucionales necesarios para que puedan operar y funcionar adecuadamente. Por ejemplo, algunas soluciones tecnológicas para el sector público suelen importarse del comercio electrónico y/o del ámbito privado, en donde se perciben a los ciudadanos como clientes y no como individuos con derechos y obligaciones; aspectos que son vitales en la relación del ciudadano con el Estado.
Más allá de estas dificultades operativas e institucionales, pareciera que el sector público latinoamericano enfrenta importantes desafíos para apropiarse e incorporar dentro de la gestión gubernamental una variedad importante de innovaciones tecnológicas. Dos evaluaciones de impacto realizadas por CAF –Banco de Desarrollo de América Latina-, arrojan luces al respecto y subrayan la importancia que debe tener el desarrollo de esta agenda.
La primera evaluación, realizada en Colombia, tenía como objetivo evaluar el Sistema Único de Información de Trámites (SUIT) como plataforma tecnológica para potenciar la política de optimización de trámites en todo el territorio nacional. Funciona de tal forma que las entidades deben primero “registrar” los trámites que ofrecen a la ciudadanía, lo que conlleva a una segunda fase en la que se ejecutan acciones de optimización para cada trámite como, por ejemplo, reducir los requisitos solicitados al ciudadano, extraer información de bases de datos de otras entidades, aumentar la transparencia en el cobro de los trámites, entre otras. A pesar de que la evaluación se concibió para evaluar el SUIT como innovación tecnológica, el ejercicio cambió radicalmente cuando se identificó que la utilización del sistema por parte de las entidades era extremadamente baja. De allí que, en el año 2017, apenas 40% de los trámites a nivel nacional estaban registrados y 31% de las entidades en todo el país no habían registrado exitosamente ni un solo trámite en el sistema. Esto dio lugar a que el ejercicio se reenfocara en identificar mecanismos efectivos para promover el registro de trámites por parte de las entidades.
La segunda evaluación pasó por un problema similar. El ejercicio nació con el objetivo de evaluar PRESET: una plataforma de registro, evaluación y seguimiento de proyectos de infraestructura de agua y saneamiento en Perú. PRESET surgió como una innovación tecnológica para mejorar el ciclo y licitación de proyectos, el cual era extremadamente ineficiente y costoso: la formulación demandaba múltiples viajes a Lima, tenía una duración promedio aproximado de 48 meses, propiciaba la contratación de “gestores” que supuestamente agilizaban el proceso cuando, en realidad, era una fuente de corrupción, entre otros aspectos. Vale decir que, el objetivo del ejercicio era cuantificar las mejoras en la celeridad del proceso y en la calidad de los proyectos formulados a través de PRESET, en comparación con aquellos presentados por la vía tradicional. No obstante, nuevamente se identificó un problema con la utilización y masificación de la plataforma: 35% de las entidades no presentaban ningún proyecto a través de PRESET, tardaban en promedio 296 días para iniciar y finalizar el registro de los proyectos (primera fase del proceso de formulación) y apenas 40% completaba el registro de alguno de sus proyectos. Al igual que en la evaluación en Colombia, este diagnóstico sobre el uso de la plataforma reenfocó el ejercicio hacia una intervención con elementos conductuales transmitidos a través de mensajes de texto y correos electrónicos con la finalidad de incrementar la presentación y registro de proyectos en PRESET.
Vale preguntarse entonces, ¿por qué estas innovaciones tecnológicas no han logrado funcionar adecuadamente y alcanzar los objetivos para las que fueron diseñadas originalmente? ¿Qué factores podrían estar impidiendo su masificación y utilización en las instituciones públicas latinoamericanas?
Encontrar respuestas a estas interrogantes es complejo. Vale destacar que, antes de iniciar con la evaluación de Perú, se envió una encuesta a la totalidad de instituciones públicas que estarían en la facultad de formular proyectos de agua y saneamiento y se obtuvieron respuestas de un poco más de 400 entidades. Los resultados son muy interesantes, pues permiten descartar algunas hipótesis. Si se piensa en que los usuarios desconocían la plataforma o la consideraban como una herramienta poco útil, los resultados son contundentes en que estas no parecieran ser razones que desincentivaran su uso. Por el contrario, los funcionarios encuestados destacaron que el personal no capacitado y las continuas observaciones por parte de los analistas de la plataforma eran las principales barreras para la presentación de proyectos. La segunda razón también pudiera ser un reflejo de las bajas capacidades de las entidades públicas para la formulación de proyectos de calidad. Finalmente, anecdóticamente pareciera que tanto en Perú como en Colombia se han destinado una importante cantidad recursos para que la operatividad de ambas plataformas sea la adecuada; aspecto que descarta la posibilidad de que la funcionalidad de las plataformas sea una de las principales barreras a su utilización.
Esta resistencia en la región a las innovaciones tecnológicas podría deberse a factores relacionados con el capital humano y sus dificultades para interiorizar y absorber estos cambios dentro de sus labores. Con esto, no solo nos referimos a problemas de capacidades de los funcionarios públicos, sino también a equipos de trabajo sin la escala ni la voluntad necesaria para afrontar las labores cotidianas aunado a los esfuerzos que demandaría trabajar, por ejemplo, con un nuevo sistema y/o proceso tecnocrático.
Es por ello, que la implementación de herramientas tecnológicas en el Estado debe estar acompañada de estrategias que permitan preparar y motivar a los funcionarios públicos para su utilización y adecuada masificación tales como capacitaciones, sistemas de incentivos a través de recompensas o elementos conductuales y otras acciones que tomen en consideración las limitaciones y preocupaciones de los servidores públicos. Con ello, desvincular este proceso de modernización del Estado de las falencias de capital humano seguirá constituyéndose como una barrera para su consolidación dentro de la gestión pública, así como uno de los principales desafíos a ser abordados por las nuevas administraciones.
