Gobiernos sub-nacionales, APPs y servicios públicos ¿cuáles son los desafíos?

Cuando algunos gobiernos sub-nacionales nos solicitaron apoyo para implementar contratos de Asociación Público-Privada (APP), empezamos a indagar sobre las posibilidades que existen para complementar la gestión de los gobiernos regionales y locales, así como para fortalecer las propias capacidades institucionales que garanticen el buen desarrollo del modelo.

Entre las competencias que tienen asignadas estos gobiernos están la de identificar las necesidades de desarrollo de sus territorios y definir los proyectos que permitan alcanzar sus objetivos. Para ello cuentan de dos instrumentos prioritarios: el financiamiento y los planes estratégicos.

Los recursos financieros que suelen disponer, definidos normalmente en sus marcos normativos, se diferencian en varios tipos:

• Ingresos propios de la gestión
• Transferencias desde los presupuestos generales del Estado
• Otros tipos de transferencias, legados y donaciones
• Participación en las rentas de la explotación o industrialización de recursos naturales
• Recursos provenientes de financiamiento

A través de los planes estratégicos regionales se identifican los temas prioritarios, como el desarrollo territorial y su crecimiento, las demandas presentes y futuras de los ciudadanos, y la coordinación interinstitucional para el desarrollo de algunos proyectos de infraestructuras de mayor envergadura.  

¿Y dónde encaja entonces el modelo de APP para organismos sub-nacionales? Fijémonos en los retos que afronta la región respecto al crecimiento de los entornos urbanos y la necesidad de inversión en infraestructura respecto a los mecanismos que disponen para la ejecución de los proyectos y la prestación de servicios públicos.

Por un lado, el rápido crecimiento de las ciudades de América Latina en la última década está demandando una mayor necesidad de infraestructuras y servicios públicos que permitan un adecuado nivel de vida en los entornos urbanos. Sin importar el tamaño de las ciudades, pequeñas, medianas o grandes, la planificación y la definición de inversiones estratégicas se han convertido en un desafío para los sectores públicos ante las nuevas demandas de los ciudadanos (se estima que para 2050 el 86% de la población en América Latina vivirá en entornos urbanos).

Por otro lado, se requiere hacer uso de una gran cantidad de recursos financieros y, la construcción y la gestión de todos estos servicios públicos no siempre es posible acometerlos solo con presupuestos públicos, sino que en algunos casos es necesarios utilizar otros modelos disponibles que incorporen el financiamiento del sector privado.

Asimismo, estos gobiernos pueden prestar los servicios públicos y ejecutar los proyectos que son de sus competencias mediante: a) gestión directa, que comprende la gestión institucional directa, o a través de empresas públicas o por contrato, y b) la gestión delegada a otros niveles de gobierno o compartida. En este segundo grupo es donde se encontraría la gestión a través de empresas de economía mixta y la iniciativa privada, en referencia a la posibilidad de implementar APP institucionales, a través de una empresa mixta, o APP contractuales para la ejecución de proyectos.

Las ventajas de las APP son claras: incorporan el conocimiento técnico y gerencial del sector privado, aportando valor agregado y mayor eficiencia técnica al integrar todas las fases del proyecto (diseño, construcción, financiación, mantenimiento y explotación) y, al mismo tiempo, representan fondos adicionales para los gobiernos, porque posibilitan la realización de infraestructuras socialmente necesarias que no pueden ser llevadas a cabo solo por el sector público debido a restricciones presupuestarias.

No obstante, este modelo tiene una serie de requerimientos que pueden ser complejos para su aplicación: involucra a un gran número de actores, se estructura en el medio y largo plazo y tiene una mayor complejidad en la definición y gestión de los contratos que implica armonizar los distintos marcos (institucionales, legales, técnicos, financieros). Por lo que se hace necesario contar con unas capacidades adecuadas para la puesta en marcha por parte del sector público.

Así, la ejecución de proyectos bajo el esquema de APP pueden mejorar la provisión de infraestructura y servicios públicos, pero para contar con resultados positivos exige una capacidad administrativa considerable que sólo puede garantizarse mediante marcos institucionales y jurídicos adecuados y una experiencia dilatada en la aplicación de proyectos de APP, y sabemos que los gobiernos sub nacionales no siempre cuentan en ellas.

Guía APP para mejorar la implementación de los proyectos

Con el propósito de ayudar a los gobiernos regionales y locales a un mejor entendimiento del modelo de APP, desde CAF hemos elaborado una Guía APP donde se definen conceptos básicos sobre qué es y qué no es una APP, se identifican herramientas que permiten evaluar el uso del modelo APP respecto a otras fórmulas posibles y se muestran buenas prácticas y lecciones aprendidas que ayudan a enfrentar el proceso de estructuración de un contrato tipo, los procesos de renegociación o la estructura para una buena gobernanza del contrato.

La Guía se estructura en 6 capítulos y 3 Anexos. En el capítulo 1 se define el concepto de APP, se plantea la importancia presente y futura de los entornos urbanos y cómo estos deben ser administrados de forma inteligente mediante la cooperación entre los diferentes agentes. El capítulo 2 aborda los diferentes elementos a tener en cuenta en el momento de configurar una APP, desde el por qué usar esta herramienta hasta la definición de los métodos de pago. Además, se abordan las características de un contrato de APP, qué opciones existen para llevarlo a cabo y cómo se debe distribuir el riesgo entre los diferentes agentes.

En el capítulo 3 se analiza la necesidad de una buena gobernanza y el entorno institucional que debe caracterizar dicha gobernanza, y en el capítulo 4 se plantean los motivos vinculados a la renegociación de contratos y cómo deben ser abordados.

El capítulo 5 presenta los aspectos financieros de una APP y cuáles son los instrumentos financieros al uso. Y por último, en el capítulo 6 se definen cuáles son las condiciones de éxito de un contrato de APP, tanto desde el punto de vista del entorno como de los elementos del propio contrato.

Finalmente, la guía se completa con 3 anexos. El primero incluye un glosario de términos recogidos a lo largo del documento, el segundo describe el marco legal vigente en los países accionistas de CAF que tienen una legislación estable vinculada a las APP, y el tercero incluye una relación de 11 fichas que permiten realizar un seguimiento de todos los elementos de mayor valor para el correcto desarrollo de una APP, a modo de resumen de la Guía.