Harvey Scorcia
Ejecutivo Principal en transporte de CAF -banco de desarrollo de América Latina
El Gobierno de Panamá viene apostándole a la mejora del transporte público en la capital del país con distintas acciones, entre las que destaca la implementación de la red de metro. Los resultados saltan a la vista. La Línea 1 hoy registra en un día hábil casi 300.000 viajes, alrededor del doble de las estimaciones iniciales; y hay consenso entre ciudadanía y tomadores de decisiones en que la red debe seguirse expandiendo.
Pero la apuesta por el metro demanda recursos sustanciales. La construcción de la Línea 1 costó USD 1.8 mil millones, y las Líneas 2 y 3 (en construcción y planificación respectivamente) valdrán aproximadamente USD 2 mil millones cada una.
Aunque la economía de Panamá destaca entre las más pujantes de América Latina, los recursos no son ilimitados. Por eso es importante introducir en la discusión los distintos mecanismos con los que se pueden obtener recursos adicionales para la construcción, operación y mantenimiento del transporte público, más allá de los impuestos e ingresos generales del país. Estos mecanismos incluyen, entre otros, los impuestos a la tenencia o circulación de vehículos, la sobretasa a la gasolina, los ingresos por el cobro de estacionamientos, o los cobros por la plusvalía obtenida a partir de la valorización de las propiedades en las proximidades del metro (conocido en el argot técnico como captura de valor).
Los macro proyectos como el Metro de Panamá generan beneficios más allá de la accesibilidad y ahorros de tiempo en los viajes de los panameños. Los predios aledaños al metro muy probablemente se aprecian luego de su construcción dadas las mejoras urbanísticas y de accesibilidad inducidas por el sistema. Por ende, es lógico pensar que el gobierno pueda recuperar al menos una parte de esas plusvalías (a través de mecanismos de captura de valor), y que a la par pueda incentivar cambios en los usos del suelo que sumen beneficios adicionales para la sociedad a los del metro (con proyectos conocidos como Desarrollos Orientados al Transporte – TOD por sus siglas en inglés).
El caso más reconocido en el mundo en el uso de estos mecanismos es el de Hong Kong. La compañía MTR Corporation es la encargada de construir y operar el sistema metro de esa ciudad, pero a la vez es un operador inmobiliario en las áreas de influencia del transporte masivo. Los números hablan por sí solos. En el año 2017 los ingresos de MTR fueron de USD 7 mil millones y las ganancias fueron de USD 2 mil millones. Estos positivos resultados financieros vienen en su mayoría de los negocios inmobiliarios que MTR desarrolla.
CAF –banco de desarrollo de América Latina- contrató a un grupo de expertos internacionales para asesorar a Metro Panamá y autoridades locales en la “Formulación de una estrategia de gestión urbana y captura de valor para el Metro de Panamá”. La metodología seguida por los consultores consistió en revisar la normativa y documentación disponible, revisar experiencias internacionales, entrevistarse con los actores relevantes del sector público y privado, preparar y desarrollar un taller participativo donde los actores relevantes elaboraron una propuesta preliminar alrededor de un caso piloto, y finalmente proponer una hoja de ruta.
Dentro de las conclusiones más importantes del trabajo de consultoría destacan:
- Existe conceso entre todos los actores de que el metro es más que una obra y que la planificación urbana y el crecimiento de la ciudad deben estructurarse alrededor de las líneas del metro.
- Las condiciones en las que se han asignado los usos y aprovechamientos urbanísticos en la ciudad son un desafío para la introducción de mecanismos de captura de valor. El desarrollo urbano en la ciudad en las últimas décadas se ha enmarcado en condiciones de amplia liberalidad para los desarrolladores urbanos. La política de permitir la construcción sin límites de altura, solamente asociada a límites máximos de densidad de viviendas por hectárea sin un régimen de cargas o contraprestaciones a favor de la ciudad, es un elemento central a considerar en cualquier planteamiento sobre recuperación de plusvalías a través de instrumentos de naturaleza regulatoria.
- Pese a lo anterior, por un lado hay antecedentes en la ciudad de convenios con desarrolladores donde se ha acordado entre municipio y constructores aportes de capital por parte de estos últimos para la financiación de obras de infraestructura de saneamiento básico. Por otro lado la contribución de valorización tiene una normativa definida y antecedentes de uso relevantes en el país, mecanismo que fue ampliamente utilizado hasta hace 20 años. De hecho, el proyecto de la cinta costera estuvo cerca de ser financiado a través de esta fórmula pero finalmente no fue así.
- Existe conceso sobre los impactos positivos en el valor de la tierra alrededor de la Línea 1 del metro. Sin embargo, no existe ningún estudio que sobre bases científicas dé cuenta de tales efectos.
- Los mecanismos y experiencias de coordinación y concurrencia entre niveles de gobierno (nacional y local) son informales y débiles.
En el existente marco normativo no es necesario crear nuevas leyes, y ya es posible empezar a desarrollar los mecanismos. La hoja de ruta propuesta incluye en el corto plazo la creación de un convenio y una comisión interinstitucional, la definición de un protocolo de actuación conjunto para abarcar el tema, y la definición de una estación piloto de la Línea 2. Entendiendo que el camino por recorrer es largo, es necesario generar el cambio cultural frente a la introducción de nuevos mecanismos de ordenación urbanística y tributaria.
