2019, el año para rediseñar la arquitectura fiscal subnacional en Brasil

Con la salida de la recesión y los alivios financieros generados por la renegociación de la deuda con la Unión Federal en 2016, se esperaba que las cuentas fiscales de los estados de Brasil entraran en una fase de recuperación. Sin embargo, esto no sucedió de la manera esperada. Según revelan las más recientes estimaciones del Banco Central de Brasil, los estados subnacionales continuaron mostrando una trayectoria creciente para su deuda (11,5% del PIB) y recurrentes déficits nominales (0,9% del PIB) en 2018.

Existen causas estructurales -más que coyunturales- que explican la situación de las finanzas públicas regionales. En nuestra experiencia trabajando como banco prestatario de gobiernos subnacionales, hemos detectado dos elementos en sus balances financieros: rigidez y  prociclicidad de ingresos y gastos.

En relación al tema de rigidez, estas entidades de gobierno tienen más del 90% de su presupuesto predeterminado, tanto por los ingresos asignados como por los compromisos obligatorios (nómina, servicio de deuda, gastos prioritarios o pensiones), lo que resta margen de maniobra a sus ejercicios presupuestarios.

Por ejemplo, del lado de los ingresos, los estados deben repartir buena parte de sus impuestos (ICMS: 25%, IPVA: 50%) a los municipios. Por el lado de los gastos, las partidas direccionadas se han constituido en limitantes presupuestales. Si bien los gastos mínimos reglamentarios (12% para salud y 25% para educación de los ingresos corrientes netos) fueron establecidos para asegurar el envío de recursos hacia sectores prioritarios, en muchos casos el cumplimiento de esta normativa ha terminado siendo un impedimento para atender necesidades más perentorias (movilidad o infraestrutura) a las realidades locales, especialmente en los territorios económicamente más desarrollados del país.

Los presupuestos subnacionales también se ven presionados por la alta prociclicidad de sus ingresos y egresos, con rentas muy dependientes de la exacción a la generación de bienes y servicios, y los gastos con reglas de asignaciones mínimas vinculadas al crecimiento de los ingresos corrientes. Si bien esta normativa ha permitido observar mayores inversiones en las áreas prioritarias, también ha generado inconvenientes para mantener el balance financiero saludable en los períodos donde la recaudación merma. Esta condición se refleja en la menor elasticidad de los gastos primarios de los estados respecto al PIB (0,86%) en relación a la registrada por los ingresos (0,94%), lo que muestra las dificultades de estos gobiernos para ajustar gastos en los períodos en que la economía (y la recaudación) se contrae. Esta dinámica ha venido condicionando los resultados fiscales, incluso en la actual etapa de recuperación económica.       

En época de reformas fiscales como la actual, mucho se discute sobre la revisión del sistema de pensional, dada la notable incidencia sobre los gastos de las entidades subnacionales, sin embargo, la ocasión también es propicia para llevar esta discusión hacia objetivos más amplios, como una mejor configuración de la planificación presupuestaria de los estados. En este sentido, varias iniciativas están siendo colocadas en la mesa de discusión (FMI-2016, OCDE-2018), como el fortalecimiento de la autonomía tributaria subnacional para permitir a los estados rebalancear sus esquemas impositivos hacia una tributación más orientada al patrimonio, lo que contribuiría a amainar la prociclicidad presupuestaria. Asimismo, creemos necesario repensar las reglas para determinar los gastos mínimos prioritarios, migrando hacia una medida del ingreso de largo plazo que suprima la dependencia de una medida altamente procíclica como el ingreso corriente neto del año anterior. Una opción alternativa podría ser la creación de fondos de reservas anti-cíclicos subnacionales, los cuales acumulen recursos en los períodos de bonanzas y compensen las rentas cuando el ciclo económico sea desfavorable para la recaudación, garantizando un flujo de ingreso menos volátil.

Para disminuir la rigidez presupuestal, podría plantearse el establecimiento de reglas menos generales y más particulares para el direccionamiento de los gastos. Brasil es un país diverso, con regiones con grados de desarrollo social, económico e institucional muy diferentes, por tanto, los parámetros para determinar los gastos prioritarios deberían considerar esta pluralidad. Las entidades económicamente más avanzadas podrían eximirse de estas reglas para ayudar a los gestores locales a canalizar recursos hacia necesidades más apremiantes. Igual diferenciación podría realizarse sobre la base urbana o rural de la entidad o el perfil demográfico (pirámide poblacional), aspectos que inciden en la demanda de servicios de la población.       

El desafío no es pequeño. Por un lado, se requiere remover muchos de los soportes básicos del entramado disciplinario de la Ley de Responsabilidad Fiscal (como las reglas que definen los gastos mínimos), sin menoscabar con ello las fortalezas fiscales que han permitido al federalismo brasileño ser uno de los más avanzado de toda la región (como las reglas de distribución de impuestos y subsidios federales). Este comienzo de año resulta propicio para encarar estos retos y llevar al sistema fiscal subnacional brasileño hacia un estadio de mayor eficacia y sostenibilidad.