América Latina en la encrucijada

En los últimos 50 años, América Latina parece mostrar un estancamiento crónico. Así, en 1970 la región representaba el 5,5% del comercio mundial y el 7,3% de la producción mundial. Medio siglo después, las cifras prácticamente no se han movido. Con datos de finales de 2019, América Latina representa el 5,6% del comercio mundial y el 7,4% de la producción mundial. En términos de productividad laboral, los países latinoamericanos también parecen estancados. En relación a la economía estadounidense, la productividad laboral paso del 25% en 1970 al 27,8% en 2017.

Esta parálisis contrasta con otras regiones y países que sí han mostrado un importante proceso de convergencia. Tomemos el caso de Corea del Sur, cuya productividad laboral relativa a la de Estados Unidos pasó en el mismo periodo del 8,5% al 67,2%. Los indicadores sociales muestran asimismo un estancamiento en términos relativos.

América Latina sigue siendo la región más desigual del mundo. Aunque en valores absolutos existen mejoras sustanciales de las condiciones de vida de la población y en el acceso a servicios básicos, las brechas todavía siguen siendo muy importantes. Así, en educación, si bien es cierto que el analfabetismo bajó de manera significativa, América Latina es la última región en resultados de las pruebas PISA de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). En salud, la región ha logrado incrementar la cobertura de vacunas y atención primaria, pero la crisis del Covid-19 la ha encontrado con bajos niveles de cobertura de camas y médicos por habitante, y con graves problemas de gestión sanitaria. En términos de infraestructura, América Latina presenta brechas significativas: los índices de cobertura vial de la población rural llegan escasamente a 0,59, y cerca de la mitad de los hogares no tiene acceso a banda ancha.

En los últimos 50 años han surgido varias iniciativas de integración entre países que han perseguido objetivos comunes de cooperación y prosperidad. Lamentablemente, estos esfuerzos se han caracterizado por el énfasis en la parte normativa y por proyectos que en algunos casos lograron una buena penetración, pero que no han tenido quizá la sostenibilidad necesaria para impulsar dinámicas y círculos virtuosos de integración que contribuyan a cerrar las brechas productivas, impulsar los circuitos comerciales o modernizar las infraestructuras.

América Latina tiene un comercio intrarregional de solo el 15%, frente al 63% de Europa o el 42% de Asia. Este aparente estancamiento contrasta con la gran variabilidad mostrada por América Latina en cada una de las décadas. Fuerte endeudamiento en los años setenta, crisis de deuda en los ochenta (la década perdida), procesos de reformas en los noventa y fuerte crecimiento entre 2003 y 2014. En particular, en las últimas dos décadas se registraron mejoras sustanciales en producción, reducción de pobreza y caída de la desigualdad. Las clases medias pasaron del 20% de la población en 2000 al 35% en 2015. Adicionalmente, también se observaron mejoras institucionales en las áreas de gestión macroeconómica de los países, que permitieron implementar políticas contracíclicas durante la crisis financiera de 2008, y se pudo absorber el shock externo de caída de términos de intercambio a partir de 2014, sin generar alta inflación ni graves problemas fiscales.

La pregunta es si las mejoras en las últimas dos décadas son parte de un proceso de desarrollo sostenido en la región o, por el contrario, fueron resultado del llamado “superciclo de las commodities”, y América Latina regresa ahora a una situación de estancamiento crónico, dentro de lo que la literatura conoce como “trampa del ingreso medio”.

Para responder a esta pregunta tendríamos que analizar los casos país a país. Veamos los de Chile y Perú, dos exportadores de materias primas, en particular de cobre. En 1970, ambas economías eran muy similares en términos de PIB por habitante. Sin embargo, 50 años después, Chile tiene un PIB per cápita que casi duplica el de Perú. Chile aceleró su crecimiento en los años noventa a través de los recursos naturales y actividades primarias, pero conforme se acercaba a los países de renta alta empezó a desacelerarse debido a la falta de reformas estructurales (por ejemplo, en calidad de educación) y a la ausencia de integración regional, que le impuso mayores costes (por ejemplo, la escasa integración energética). A pesar de este menor crecimiento relativo, en 2019  Chile llegó a estar cerca de una renta per cápita similar a la de un país del primer mundo. Y justo en este momento estallaron las protestas sociales asociadas a los altos niveles de desigualdad que todavía se observaban en el país. 

En el caso de Perú, debido a las malas políticas públicas y desequilibrios macroeconómicos, el PIB per cápita de 1975 se llegó a recuperar en 2005. En las últimas dos décadas, Perú creció por encima del promedio de la región, con importantes ganancias de productividad, sobre todo en el sector de la agroexportación.

Por otro lado, veamos la evolución de países pequeños que lograron modificar sus estructuras productivas. Costa Rica es un caso interesante de cómo se transforma productivamente un país, alcanzando exportaciones de alto valor agregado. Sin embargo, este caso excepcional es puesto en riesgo debido a los desórdenes fiscales, producto de la fragmentación política que vive el país. Otro ejemplo interesante es Panamá, que en 2019 alcanzó a Chile en términos de renta per cápita, liderando el crecimiento anual promedio de la región en la última década. La visión del país de convertirse en el hub logístico y de servicios lo llevó a focalizar políticas públicas e inversiones alineadas a esa estrategia de largo plazo. Los retos de Panamá en términos de reducción de pobreza y desigualdad, así como en mejoras en capital humano e instituciones, son aún muy importantes y, si no se abordan a tiempo, podrían detener o disminuir el proceso de crecimiento.

En cuanto a los sectores productivos, hay casos interesantes en la región en estas últimas dos décadas. La industria de alta tecnología de Embraer en Brasil, la vitivinícola en Argentina y Chile, la actividad camaronera en Ecuador o la agroexportación en Perú son ejemplos de actividades con fuertes crecimientos de productividad a pesar de contextos internos muy complejos en cada país.

Estas experiencias tanto de los países como de determinadas industrias dan una clara idea de que América Latina no está estancada, pero existen ciertos elementos estructurales que son necesarios de abordar para mantener un proceso de crecimiento sostenible. Estos elementos no se circunscriben al ámbito económico, sino también a la esfera social y política; porque un proceso de desarrollo involucra la mejora sostenida no solo de la productividad, sino de las condiciones sociales y de las instituciones en los países.

Existen tres criterios sobre estas variables estructurales que debemos de tener en cuenta:

1. La importancia relativa de cada variable depende del estadio de desarrollo en el que se encuentre el país. Así, para un país de renta media alta, la innovación y la educación son elementos indispensables, mientras que para un país de renta media baja, las limitantes al crecimiento podrían estar más relacionadas a la mala infraestructura.
2. Existen interacciones entre los sistemas político, social y económico que estas variables estructurales activan. Así, una mejora en la infraestructura potencia el desarrollo de las actividades productivas, generando acceso a los mercados a menores costes logísticos, al tiempo que promueven la ampliación de clases medias, que presionan por mejoras en la eficiencia del Estado para proveer bienes y servicios públicos, retroalimentado con el desarrollo económico.
3. Solo si existe un acuerdo político mínimo sobre la agenda de reformas necesarias, basada en una visión de largo plazo, se podrá implementar de manera pragmática y focalizada. Este último punto resulta ahora crucial, dado que América Latina registrará un duro golpe en 2020 por la pandemia del Covid-19 y se requiere claridad en la agenda de políticas públicas para abordar los retos. 

Antes de comentar los elementos estructurales críticos debemos tomar nota del difícil contexto externo del mundo pospandemia, donde se reconfigurarán las cadenas de valor, se ralentizará el proceso de globalización y se incrementarán las tensiones geopolíticas. Esto es de particular importancia porque América Latina saldrá de la crisis con una fuerte recesión y un fuerte incremento de la deuda, pública y privada.

En este escenario, es vital activar mecanismos de cooperación internacional para garantizar la financiación de largo plazo y a tasas concesionales del proceso de recuperación económica. El apoyo de la cooperación internacional debe estar enfocado en financiar la infraestructura de integración regional y digital, donde América Latina tiene grandes retos.

Además de resolver la cuestión financiera, el mecanismo tendría un efecto catalizador para estimular la recuperación de la inversión extranjera directa (IED). La magnitud de las necesidades en infraestructura y tecnología hablan del potencial de las oportunidades de negocio para empresas de otras regiones con capacidad de ejecutar estos proyectos, lo cual supone una situación en la que todos ganan (win-win): América Latina y las economías desarrolladas.

El mundo ha sido testigo, en otros momentos históricos, de las ventajas de fortalecer la cooperación internacional en periodos de reconstrucción económica tras crisis severas. Hoy nuevamente corresponde actuar con audacia y sentido de urgencia. Ante la creciente polarización, América Latina no puede quedar a merced de disputas geopolíticas. Para ello, debe articularse una agenda de diálogo internacional basada en el multilateralismo y en qué interesa a América Latina.

Esto requiere centrarse en una agenda pragmática de integración regional, basada en corredores logísticos, en el fortalecimiento de las cadenas de valor regionales y, en general, en las oportunidades de mejorar el bienestar de las zonas fronterizas. Solo en Suramérica existen 33 proyectos de integración ferroviaria por 41.000 millones de dólares, 79 proyectos de integración vial por 19.000 millones y 11 proyectos de integración energética por 18.000 millones.

Las variables críticas son aquellas que permitirán retomar un proceso de crecimiento sostenido y que explicarán en el medio plazo la mayor productividad y la menor desigualdad en la región. Infraestructura. La mejora en infraestructura es esencial para impulsar la productividad y reducir la pobreza.

A pesar de los esfuerzos en la última década, es claramente insuficiente para resolver los problemas actuales de calidad y cobertura. Para muestra un botón. El nivel de inversión vial es del 1,1% del PIB por año; sin embargo, para mantener las condiciones actuales de servicio en 2040 requerimos invertir un 1,4% del PIB por año, y si queremos llegar al nivel de calidad promedio en el mundo la inversión necesaria sería del 2,6% del PIB anual.

Estas brechas se repiten en cada una de las infraestructuras. Acometer estos retos requiere un nuevo pacto fiscal que apunte no solo a garantizar la sostenibilidad de la deuda, como el pacto fiscal de principios de los años noventa tras la crisis de la deuda, sino también a crear el espacio fiscal suficiente para que los países puedan destinar entre el 5% y 6% del PIB a infraestructura. Esto se logrará gradualmente, pero requerirá el compromiso político de controlar el crecimiento del gasto corriente.

Capacidad estatal. Los Estados latinoamericanos necesitan mejorar la cantidad y calidad de bienes y servicios públicos que ofrecen a sus ciudadanos. Esta mejora en la gestión pública debe ir acompañada de los mecanismos de transparencia que eviten la corrupción y fortalezcan la confianza del ciudadano.

Esta es una importante reforma política que apunta a fortalecer las clases medias y a mejorar la productividad de las economías. Luego de la crisis de la deuda, América Latina asumió el reto de fortalecer las instituciones que se encargaban de la gestión macroeconómica. Así, se independizaron los bancos centrales y se empezaron a ordenar las finanzas públicas con marcos fiscales de medio plazo. Fue un proceso largo pero exitoso en la gran mayoría de países de la región. Ese mismo proceso se debe emprender para el resto de las funciones del Estado.

Siendo larga la lista de asuntos, mencionaría dos.

1. La provisión de servicios de salud y educación, que requiere un plan a largo plazo donde las remuneraciones de médicos y profesores sean un instrumento para lograr las metas de calidad y cobertura de servicio, y no se conviertan en el punto focal de la política educativa o sanitaria.
2. Mejorar los sistemas públicos que tienen que ver con la inversión privada, desde facilitar el clima de negocios hasta mejorar la protección de los derechos de propiedad.

En una región con alta desigualdad es fundamental diseñar políticas sociales que atiendan este problema, como requisito indispensable para armar una estrategia de crecimiento de largo plazo. Si no se atienden explícitamente los problemas de desigualdad, cualquier acuerdo político será inestable.

Estas políticas tienen que ir de la mano de las realidades de cada país, desde la cuestión del desarrollo rural en Bolivia al problema de la informalidad en Perú o los altos costes de la educación universitaria en Chile.

Respecto a los recursos naturales en América Latina existe una angustia filosófica. No es que deseemos lo que no tenemos, es que no deseamos lo que tenemos. La pregunta no debe ser cómo diversificamos las exportaciones. La pregunta tiene que ser cómo aprovechamos los recursos naturales para la estrategia de desarrollo de cada país.

Esto pasa por mirar más de cerca lo ocurrido en Noruega o Australia. Claramente, Chile está en esa ruta, creando un clúster de industrias de proveedores de la minería. Así, el 6% del PIB chileno se explica por la producción de los proveedores de la minería, mientras que en Perú no llega al 3% del PIB. 

La brecha digital en América Latina crece de manera importante. Para llegar a niveles de países de la OCDE en 2025, la región requiere inversiones en torno a los 480.000 millones de dólares, mientras que por tendencia se estima que solo se realizarán inversiones por 120.000 millones. La reciente crisis sanitaria ha visibilizado los enormes retrasos frente a las economías desarrolladas. Ahora bien, este proceso de digitalización de las economías y de los gobiernos se acelerará a partir de ahora, lo cual requerirá facilidades de financiación especiales para acometer estas inversiones de manera decidida y evitar que la brecha de productividad se siga ampliando entre América Latina y el mundo desarrollado.

América Latina está en una encrucijada. O asumimos los retos que se presentan con pragmatismo, como se hizo después de la crisis de la deuda en los años ochenta, o perderemos los progresos alcanzados en las últimas dos décadas, entrando en una nueva década perdida para la región.