Carlos Santiso
Director de Innovación Digital del Estado, CAF -banco de desarrollo de América Latina-
La respuesta a la crisis del coronavirus está brindando una oportunidad única para "reinventar el gobierno", reconstruir la confianza y acelerar la lucha mundial contra la corrupción, impulsada por el uso más inteligente de las nuevas tecnologías y el análisis de datos. La transformación digital es fundamental para los planes de recuperación, que requerirán gobiernos ágiles y reducción de la burocracia, pero también programas de reactivación a prueba de corrupción. También requerirá gestionar y mitigar los riesgos para la privacidad y la ciberseguridad. A nivel macro, la correlación entre digitalización y corrupción está bien establecida. La digitalización puede alterar la corrupción al reducir la discreción, aumentar la transparencia y permitir la rendición de cuentas al desmaterializar los servicios y limitar las interacciones humanas. Además, permite una supervisión más eficaz por parte de instituciones de rendición de cuentas más inteligentes y una sociedad civil conocedora de los datos. Sin embargo, hay menos evidencia procesable a nivel micro sobre los efectos de reformas específicas de digitalización en diferentes tipos de corrupción y los canales de políticas a través de los que operan.
El auge de la tecnología de la integridad
Una forma importante en que la aceleración digital está impregnando el espacio de la integridad es mediante el uso de tecnologías disruptivas y análisis de datos, como dispositivos anticorrupción por parte de los actores de la integridad, dentro y fuera del gobierno. Estos actores incluyen entidades gubernamentales que supervisan los recursos públicos, como autoridades fiscales, agencias de adquisiciones y ministerios de finanzas, así como instituciones de rendición de cuentas, como oficinas de auditoría, sociedad civil y, cada vez más, las nuevas empresas de tecnología cívica. Integrity-tech se refiere al uso de tecnologías digitales como herramientas anticorrupción para prevenir e investigar la corrupción. En particular, el uso más inteligente del análisis de datos está demostrando ser decisivo, ya que el aumento exponencial y la apertura de los datos proporcionan potentes impulsores de integridad.
Las autoridades fiscales han sido usuarios activos de nuevas tecnologías para aumentar el cumplimiento tributario y prevenir el fraude fiscal. La evidencia muestra que el cumplimiento electrónico de obligaciones tributarias mejora la recaudación y reduce el fraude y los costos de cumplimiento tributario. En Kenia, el economista Njuguna Ndung'u demostró cómo la digitalización del sistema fiscal ha reducido la interacción directa entre los contribuyentes y los funcionarios fiscales, disuadiendo así el soborno. En Gran Bretaña, la agencia tributaria ha ampliado enérgicamente sus poderes de transformación digital y recopilación de datos para reducir la "brecha fiscal". Su sistema Connect analiza los datos de los contribuyentes y las redes sociales para identificar a los potenciales evasores de impuestos. Su algoritmo predictivo identifica a las personas con más probabilidades de cometer fraude fiscal y ayuda a diseñar acciones preventivas. Entre 2008 y 2014, obtuvo 3.000 millones de libras esterlinas en ingresos fiscales adicionales, a partir de los costos iniciales de 80 millones de libras esterlinas del sistema Connect, lo que representa un retorno de la inversión de 37,5 a 1 en sus primeros 5 años.
La digitalización de la contratación pública es otra área importante para el despliegue de la tecnología de integridad, acelerada por la adopción del estándar de datos de contratación abierta por un número creciente de países y respaldada por el G7 y el G20. En 2006, Corea del Sur fue pionera en inteligencia empresarial en la contratación gubernamental para identificar la actividad de los carteles y la manipulación de licitaciones. Ucrania hizo obligatoria la contratación digital en 2016 y adoptó la plataforma ProZorro para analizar sus 4500 ofertas por día. En sus dos primeros años de funcionamiento, ProZorro ahorró 1.900 millones de dólares. Más recientemente, la crisis del coronavirus expuso los riesgos de corrupción en las compras de emergencia, que muchos países como Paraguay han tratado de mitigar liberando su gasto de COVID-19 en plataformas de datos abiertos.
El uso de análisis de integridad por parte de agencias de supervisión, instituciones de auditoría y oficinas anticorrupción es otra área donde se están implementando soluciones de tecnología de integridad. Las agencias de auditoría están recurriendo a robots de inteligencia artificial para alertar sobre irregularidades en la contratación pública. Estas herramientas han sido particularmente útiles durante la pandemia para descubrir anomalías en el gasto sanitario de emergencia. En Colombia, la oficina de auditoría desarrolló una plataforma de análisis, Océano, que triangula los datos de contratación con los registros de empresas para detectar anomalías. Se estima que el 27% de los 7 millones de grandes contratos gubernamentales entre 2014 y 2019 se concentraron en un número limitado de postores.
En los últimos años, los fanáticos de la tecnología han ingresado al espacio de la integridad. Cada vez más, las empresas emergentes basadas en tecnología y en datos buscan un impacto social al asociarse con la sociedad civil para aprovechar los datos contra la corrupción. Por ejemplo, la startup francesa Linkurious y la sueca Neo Technology ayudaron al Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación a dar sentido al tesoro de datos filtrados del bufete de abogados panameño Mossack Fonseca, que condujo al llamado escándalo global de los Papeles de Panamá. El auge de las tecnologías cívicas es una tendencia prometedora en la tecnología para el espacio de la integridad. En 2018, el Foro Económico Mundial creó una plataforma “tech4integrity” para servir como un mercado global para tales innovaciones tecnológicas de integridad.
Sin embargo, el análisis de integridad se basa en una serie de requisitos previos para funcionar. Requiere datos de buena calidad que se puedan reutilizar de manera efectiva y superar los silos digitales dentro de los gobiernos a través de reglas y protocolos claros que regulen el intercambio de datos. La Carta de Datos Abiertos identifica 30 conjuntos de datos que son críticos para fines anticorrupción. La calidad de esas bases de datos sigue siendo, en el mejor de los casos, desigual e incompleta. También requiere marcos regulatorios sólidos para prevenir abusos y violaciones de la privacidad.
Los dividendos de integridad de la digitalización
La irrupción de la tecnología en el espacio de la integridad ha llamado la atención. Sin embargo, existen beneficios de integridad más sutiles para los esfuerzos de digitalización de los gobiernos. Aunque son más difíciles de medir, porque no es fácil desenredar las ganancias de corrupción de las ganancias de eficiencia más amplias de la digitalización, estos beneficios pueden tener un impacto duradero, cambiando los incentivos estructurales y alterando el cálculo de la búsqueda de rentas.
En el centro de la mayoría de las reformas del gobierno digital se encuentran la simplificación de los procesos administrativos y la racionalización de la política regulatoria. Al reducir la burocracia, la digitalización de los procedimientos burocráticos reduce la discreción y, por lo tanto, las oportunidades de soborno. Los costos de la burocracia pueden ser significativos, representando hasta 3.4% del PIB en México. En 2019, solo el pequeño soborno le costó a la economía mexicana 650 millones de dólares en 2019, un promedio de 200 dólares por víctima, según la agencia de estadísticas.
Las reformas del gobierno digital implican automatizar los procedimientos burocráticos, expandir los servicios digitales y reducir la dependencia de los procesos basados en papel, mejorando así su transparencia y confiabilidad. En 2015, Argentina decidió dejar de usar papel, con la digitalización de los trámites administrativos, la introducción de la autenticación digital y la expansión de los servicios digitales. Lanzó un programa de simplificación dirigido al sector productivo para reducir la burocracia que enfrenta el sector privado. En el lapso de cuatro años, esta iniciativa eliminó 600 normas que no agregaban valor pero estaban sujetas a interpretación arbitraria, lo que resultó en ahorros estimados en 2.100 millones de dólares.
La digitalización ha sido fundamental para reducir la corrupción en los programas de protección social. La introducción de la identidad digital universal, los registros digitales de beneficiarios y las transferencias digitales ha mejorado la focalización y reducido las fugas. En India, la identidad digital universal ha sido fundamental para tapar las fugas en las transferencias sociales. Los pagos digitales y la identificación biométrica a través del sistema de identificación único Aadhaar, lanzado en 2009, han reducido la corrupción en los programas de empleo y pensiones, así como en los programas de subsidio de combustible. Los pagos digitales ayudan a tapar los programas de transferencias gubernamentales con fugas. Esta es la razón por la que iniciativas globales como Better Than Cash Alliance están pidiendo que se ponga fin a las transacciones en efectivo, como la India ha estado tratando de hacer con el retiro de la circulación de grandes billetes de banco a fines de 2016.
Cuidado con la brecha
Las políticas de digitalización del gobierno pueden ser una estrategia anticorrupción eficaz, precisamente porque no se denominan como tales. Sin embargo, la complejidad de la corrupción y las soluciones necesarias para abordarla no pueden resolverse únicamente con la digitalización; dependen del contexto institucional. Los incentivos institucionales, las capacidades estatales y un liderazgo sólido son fundamentales. Para que la digitalización funcione como un mecanismo anticorrupción, también es importante arreglar las instituciones relacionadas. Por último, la digitalización también crea nuevos riesgos de corrupción, como resultado del fuerte aumento de los presupuestos tecnológicos de los gobiernos y la creciente complejidad de las soluciones tecnológicas que los gobiernos deben adquirir. Cuanto más se digitalizan los gobiernos, más se exponen al ciberdelito y al rescate.
