¿Cómo crear políticas públicas eficaces? Una visión desde CAF

Uno de los grandes desafíos de los gobiernos es diseñar e implementar políticas públicas que respondan a las expectativas de la población. Con este fin, los gobiernos identifican problemas, diseñan e implementan políticas para abordarlos, pero no siempre reciben el reconocimiento del público, que a menudo ve las acciones del gobierno con escepticismo.

Abundan las explicaciones de las frustraciones de ambos lados. Entre ellos se encuentran temas como escasez de recursos humanos gubernamentales, baja capacidad técnica, diagnósticos débiles, políticas mal diseñadas para atacar fallas de mercado implementación o inspección, falta de recursos financieros, entre muchos otros posibles factores. Pero hay temas de otra naturaleza que también pueden ayudar a explicar las decepciones. Estos incluyen la desigualdad de ingresos y otras formas de desigualdad.

Centrémonos en la desigualdad de ingresos. En países muy desiguales, las necesidades y prioridades de diferentes grupos de ingresos pueden ser muy variadas incluso en relación con un mismo tema, de tal manera que las personas pueden percibir los efectos de una determinada intervención pública de manera muy diferente.

Los ejemplos abundan. Piense en cuestiones generales de política pública, como educación, salud, impuestos, transporte público, uso y ocupación de la tierra y medio ambiente. No sería extraño ver que los grupos de menores ingresos priorizaron aspectos como la disponibilidad geográfica de escuelas públicas, la disponibilidad de comedores escolares, la disponibilidad de cursos de formación profesional, la disponibilidad geográfica y horario de atención de los centros de salud, los impuestos a la alimentación básica canasta y sobre el gas de cocina, disponibilidad y cobertura de transporte público y regularización de ocupaciones.

Por otro lado, no sería extraño encontrar que los estratos de mayores ingresos prioricen aspectos como la regulación y vigilancia de las escuelas privadas, la regulación y vigilancia de los hospitales y clínicas privados, los impuestos sobre sucesiones y plusvalías, las vías de peaje y los parques y las reservas ambientales.

La hipotética distinción de aspectos prioritarios parece adecuada para caracterizar a los países de América Latina y el Caribe, región conocida como una de las más desiguales del mundo y por la baja efectividad de las políticas públicas. De hecho, según la World Inequality Database, en promedio, el 10% más rico capta el 54% del ingreso nacional y tres de los países más desiguales están en la región. Los países de la región también están mal posicionados en los indicadores de eficacia del gobierno, como los Indicadores Mundiales de Gobernanza. Si bien la relación entre las dos variables está llena de posibles explicaciones, lo cierto es que, estadísticamente, las dos variables están alineadas.

En contraste, pensemos ahora en países con buenos indicadores de desigualdad de ingresos y con clases medias relativamente grandes y compactas, como los países escandinavos. Allí, no sería exagerado esperar que las prioridades de política pública converjan. Esto se debe a que la mayoría de la población utiliza la salud y la educación pública, paga los mismos impuestos, utiliza el transporte público, etc. Quizás, no por casualidad, los indicadores de efectividad de los gobiernos de esos países se encuentran entre los mejores del mundo.

Dicho esto, será más desafiante hacer política pública en un país más desigual que en un país menos desigual. Después de todo, será más difícil para el gobierno identificar e incluso ordenar y priorizar demandas muy fragmentadas. En otras palabras, será más difícil llegar a un consenso. Un contexto como este fomenta comportamientos oportunistas y miopes por parte de grupos en pos de sus intereses privados y un comportamiento aún más oportunista por parte de políticos oportunistas. Una consecuencia es la fragmentación de la propia política pública, la pérdida de eficiencia y eficacia de las intervenciones y la desconfianza de la población.

¿Qué hacer? La pandemia nos ofreció un experimento natural que arrojó luz sobre el tema. Por las circunstancias, se hizo evidente que políticas públicas de interés y alcance general eran necesarias y serían más eficaces para atender los intereses de todos que acciones aisladas a favor de grupos. Esto se debe a que era del interés de todos que todos los demás estuvieran protegidos del virus, tratados adecuadamente por el sistema de salud y vacunados. Como resultado, las políticas públicas de carácter colectivo ganaron protagonismo de una manera que no se había visto en tiempos de paz durante mucho tiempo. También hubo políticas focalizadas, como planes de ingresos de emergencia para grupos vulnerables y apoyo a micro y pequeñas empresas, pero esas políticas fueron en gran medida consensuadas.

¿Qué lecciones se pueden aprender de la pandemia? Una es que las políticas públicas de interés general funcionan, incluso en países muy desiguales. Otra lección es que no podemos esperar a que disminuya la desigualdad y solo entonces avanzar con políticas de interés general. Una salida es gestionar, en paralelo a las políticas específicas de lucha contra la desigualdad en sus diversas dimensiones, políticas que apunten a aspectos e intereses aparentemente difusos, pero que favorezcan las convergencias. Esta estrategia es especialmente útil en contextos de fuerte restricción presupuestaria.

A modo de ejemplo, el gobierno podría diseñar políticas de desarrollo urbano que ofrezcan soluciones integrales de servicios públicos e infraestructura para barrios residenciales adyacentes de diferentes niveles de ingresos medios, de tal manera que involucren a esas comunidades en torno a temas de interés común. Otros ejemplos son el apoyo a tecnologías innovadoras, modelos de negocios e instrumentos financieros que priorizan el interés social, al mismo tiempo que brindan buenas oportunidades para nuevos negocios. Después de todo, el camino más corto hacia la estabilidad social pasa por la incorporación de las personas a los mercados.

Finalmente, es importante mejorar siempre la comunicación, la transparencia y la gobernanza de las políticas públicas, receta segura para ayudar a reducir la incredulidad y comprometer a las personas en torno a agendas que apuntan a un futuro común.