Panorama fiscal de América Latina y El Caribe: lo bueno, lo malo y lo difícil

Hablar de la situación fiscal en América Latina y El Caribe en tiempos turbulentos suele atraer el fantasma de crisis de la deuda en los ochenta y la década perdida que siguió. Este fantasma hace que flote en el ambiente la pregunta de si nos encaminamos a una repetición de ese nefasto pasado.

La respuesta corta a esta pregunta es no. Pero… Para entender esta aparentemente críptica respuesta, comencemos por lo bueno.

Lo bueno es que la situación fiscal mejoró con la recuperación económica a partir de 2021 en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe.

Y que, en nuestro escenario más probable, la deuda tenderá a estabilizarse a mediano plazo en la mayoría de los países de la región, aunque en niveles superiores a los que prevalecían antes de la pandemia. En un contexto de endurecimiento de las condiciones financieras globales, parecería contraintuitivo que se espere que la deuda se estabilice en niveles menos elevados de los que se proyectaban hace un año.

Tres factores explican este desempeño.

El primero es que los amplios déficits primarios que se evidenciaron en 2020 se redujeron sustancialmente en la mayoría de los países, gracias a que la normalización de la actividad permitió el retiro progresivo de los estímulos de gasto y la recuperación del recaudo.

De este modo, el ajuste de los resultados primarios ha sido más rápido y robustos que lo anticipado, reduciendo las necesidades de endeudamiento. El déficit primario promedio de la región se redujo de 5,4% del PIB en 2020 a 1% del PIB en 2021.

Se espera, además, que  la continuidad de esta tendencia durante 2022 en la mayoría de los países, con lo cual cabe esperar una convergencia a niveles de déficit consistentes con los necesarios para estabilizar la deuda.

El segundo es la expansión del PIB nominal, que hace retroceder al monto de la deuda con relación al producto. Una manera de evaluar cuán endeudada está una economía es medir la magnitud de la deuda con relación a los ingresos que sirven de base para cubrirla, es decir, al PIB.  En la medida en que el PIB crezca más rápido que la deuda, la razón deuda producto tendera a caer. 

El producto nominal creció aceleradamente en 2021, no solamente por la expansión de la actividad, sino también por la inflación y la mayor valoración de la producción de materias primas, que tienen un peso significativo en el PIB de varios países.

En efecto, luego de un salto de casi 10 puntos porcentuales en 2020, cuando la deuda promedio de la región alcanzó 77,4% del PIB, en 2021 la deuda retrocedió a 72% del producto en la región.

En 2022, a pesar de la ralentización de la actividad en la región, la inflación y el alza en el precio de las materias primas seguirán jugando a favor de la expansión del PIB nominal y, en consecuencia, ayudarán contener la razón de endeudamiento.

Finalmente, a pesar del aumento reciente de las tasas de interés internacionales, éstas aún se ubican en niveles históricamente bajos y continúan negativas en términos reales, con lo cual el crecimiento del producto sigue superando el peso de los intereses, evitando una mayor expansión de la deuda.

¿Qué implica que la deuda se estabilice a mediano plazo en niveles algo más elevados que los que prevalecían antes de la pandemia? Pues depende de los niveles y de la trayectoria que observaba la deuda hasta 2019, de cuánto se aceleró durante la crisis, de la relación esperada entre las tasas de crecimiento y las tasas de interés, y, claro está, de los esfuerzos de consolidación que se hagan para garantizar balances fiscales compatibles con la estabilización o reducción de los niveles de endeudamiento.

Pero… y aquí comienza lo malo. Si bien no proyectamos una crisis sistémica, si vemos vulnerabilidades importantes en algunos países. Esperamos eventos de crédito en algunas economías pequeñas y altamente endeudadas en moneda extranjera, donde la deuda sigue trayectorias de crecimiento insostenibles.

Más malo aún es que en casi todos los países de la región la situación fiscal previa a la pandemia estaba lejos de ser holgada. En consecuencia, se venían adelantando esfuerzos de consolidación para reducir el endeudamiento y recuperar el espacio de acción contracíclica.

Esta necesidad de consolidación, naturalmente, no se ha disipado. Más bien, resulta casi ineludible en aquellos países que partían de altos niveles de endeudamiento en 2019 y en aquellos que esperan recuperar el acceso a los mercados. Pero es también indispensable, en los países que esperan preservar, recuperar o alcanzar el grado de inversión para reducir sus costos de financiación.

Planes de retorno ordenado a las reglas fiscales existentes están contribuyendo a preservar el apetito de los inversionistas por la deuda, evitando que se disparen los costos, a pesar de la volatilidad en los mercados internacionales.

Por el contrario, en las economías donde persisten dudas sobre el seguimiento de los planes de consolidación o del cumplimiento futuro de las reglas fiscales, el riesgo país ha seguido en aumento, particularmente si partían de niveles altos de endeudamiento.

La historia en la región aporta valiosas lecciones sobre la importancia de evitar desequilibrios fiscales crecientes que conlleven a trayectorias explosivas de la deuda. Estos procesos han culminado en eventos de crédito, episodios de altas tasas de inflación—o hiperinflación--, represión financiera o cualquier combinación de las anteriores; siendo todos altamente perniciosos para el bienestar de las sociedades.

Haciendo un paréntesis de vuelta a lo bueno, hay que destacar que la institucionalidad fiscal se fortaleció en las últimas décadas en buena parte de los países de América Latina, haciendo que la región no se encuentre ad-portas de una crisis de deuda similar a la de los ochenta.

Esta institucionalidad para apuntalar el compromiso con la disciplina fiscal — que incluye reglas fiscales, presupuestos plurianuales, consejos fiscales, fondos soberanos de ahorro, entre otros—contribuyó al logro de mejores resultados fiscales, elevando la confianza entre quienes invierten en la deuda de la región.

Resta, sin embargo, un largo trecho que recorrer para recuperar el espacio fiscal perdido con el aumento que venía observando la deuda y grandes retos que enfrentar. Y aquí viene lo difícil. La necesidad de fortalecer las redes de protección social, cuyas debilidades se evidenciaron claramente durante la pandemia, parece ineluctable. Asimismo, la de proteger a los más vulnerables contra la inflación en el corto plazo y la de mejorar la eficiencia asignativa del gasto.

La viabilidad del gasto dependerá de que se financie de manera sostenible y no muy distorsiva, es decir, a través de un mayor recaudo. En buena parte de los países de la región la presión tributaria es baja y existe espacio para recaudar más y mejor, repensando los sistemas tributarios para que sean más progresivos y eficientes, minimizando la elusión y la evasión. El énfasis en tributos o en la conducción del gasto dependerá de la situación de cada país. Ello debería, además, ir de la mano de políticas públicas orientadas a elevar la formalización.

Estas reformas no son fáciles de procesar. Las más profundas son imposibles de lograr en ausencia de fuertes consensos sociales y políticos pues implican cambios en la relación entre la sociedad y el Estado. Cristalizar estos consensos quizás sea el reto más arduo que enfrentamos.