¿Qué política industrial?

El debate sobre política industrial cambió rápidamente, tanto en cuanto a la dirección como a la intensidad. El tema, que hasta hace poco era visto por muchos con recelo por su supuesto intervencionismo en los mercados, ha entrado en la agenda de política económica de los países desarrollados, incluidos Estados Unidos y la Unión Europea. Las justificaciones de este cambio incluyen la geopolítica, la búsqueda de la independencia y autonomía productiva, la generación de empleo e ingresos e incluso el control de la inflación.

En Estados Unidos, el gobierno del presidente Obama publicó documentos sobre los beneficios de una política industrial activa en un contexto de creciente complejidad estratégica y concentración del mercado, y la necesidad de proteger empleos. Bajo la administración de Trump, la Casa Blanca implementó desde la perspectiva de la OMC controvertidas políticas comerciales y de inversión para proteger la industria e introdujo la política de "reshoring" que promueve el regreso a casa de las fábricas estadounidenses con sede en China. El gobierno de Biden combinó ambas estrategias para dar forma a una política industrial aún más amplia y ambiciosa.

La Comisión Europea, por su parte, discutió documentos de política industrial durante años. Más recientemente comenzó a implementar aquellas políticas justificadas, entre otros, en la defensa de intereses estratégicos y la necesidad de impulsar la economía digital, la transición energética y la agenda de sostenibilidad. En ambos casos, la política está anclada en importantes recursos presupuestarios.

En este contexto, sale de escena la promoción del libre comercio y las cadenas globales de valor y entra la promoción de las cadenas locales de valor. Es un cambio radical con muchas implicaciones. Pero aún más disruptiva es la creciente tendencia hacia la fragmentación de los estándares y normas internacionales, incluso en las finanzas, los sistemas de producción, la economía digital y los servicios, con impactos potencialmente profundos en los mercados.

¿Y cómo encaja en esta agenda cambiante América Latina y el Caribe (ALC)? La región se ha beneficiado de la globalización y el libre comercio que han reinado en las últimas décadas. Después de todo, la población en general comenzó a consumir tecnologías, electrónicos, textiles y diversos bienes industriales a precios asequibles, con beneficios medibles en términos de bienestar e incluso pobreza. Para no ir demasiado lejos, pensemos en la popularización de los teléfonos celulares en la región. El proteccionismo, los subsidios, el debilitamiento de la institucionalidad del comercio mundial y la fragmentación de estándares no sirven, por tanto, a los intereses de la región.

¿Qué hacer? En este punto, parece poco realista esperar que el libre comercio resurja en un futuro previsible, y parece más razonable esperar que viviremos en un entorno de más intervención en los mercados. En este contexto, la región debe tomar medidas para proteger sus intereses, lo que podría incluir la promoción de su industria. Pero ¿qué política industrial debe promover la región?

De entrada, se debe reconocer que la región presenta una diversidad de situaciones. Hay países que se industrializaron y desindustrializaron, como Brasil; hay otros que iniciaron una industrialización que pronto perdió fuerza; y hay otros que prácticamente nunca entraron en un ciclo de desarrollo industrial. Finalmente, hay países que han avanzado en el sector industrial, pero dentro de un marco muy específico, como es la participación en el tratado comercial entre Estados Unidos, México y Canadá.

A diferencia de los países avanzados, cuyas motivaciones para impulsar políticas industriales responden principalmente a cuestiones geopolíticas, en ALC las motivaciones se basan principalmente en la agenda social y la necesidad de cambiar el patrón de inserción en el comercio global.

En un contexto donde la actividad industrial emplea cada vez más la ciencia, la tecnología, la innovación, el talento y los nuevos modelos de negocio, y donde los mercados están cada vez más concentrados, parece poco razonable esperar que las políticas industriales convencionales serán efectivas. Para que dé sus frutos, será necesario aplicar una política industrial con un enfoque pragmático, visualizar alternativas y enfocarse en agregar valor, utilizar tecnologías avanzadas y aumentar la productividad y la competitividad de tal manera que acerque a la región a la economía global. Dicho esto, ¿cuáles son las oportunidades para la región?

La región debe promover negocios asociados a nichos de mercado adecuados a las condiciones de nuestros países. Se podrían considerar al menos dos vías. El primero estaría integrado por negocios en los que la región ya tiene una ventaja comparativa y que ya cuenta con el conocimiento, el talento, la experiencia, la regulación y las instituciones adecuadas para esas actividades. Entre las actividades con estas características se encuentran la agricultura, las proteínas animales, la minería, el petróleo y el gas, los bosques y la biodiversidad. La captura de valor provendría del procesamiento y la distribución de alimentos, el procesamiento y enriquecimiento de minerales, la industria del petróleo y el gas, los medicamentos y los cosméticos, entre muchos otros. Es, por tanto, la diversificación de la producción en cadenas en las que ya participamos.

Una segunda vía está asociada con el powershoring, como hemos discutido en este espacio, explotando las capacidades únicas de la región para proporcionar energía verde, segura, barata y abundante y el inmenso potencial de desarrollo del mercado de carbono. Estas son oportunidades para atraer inversión extranjera directa industrial, especialmente de países que se encuentran bajo presiones geopolíticas, de costos y de la agenda de compliance ambiental, factores que han amenazado la competitividad e incluso la supervivencia de muchas empresas.

Ambas vías están ancladas en cimientos realistas, son poderosas y altamente prometedoras, pueden generar mucho empleo formal, agregar valor al parque industrial existente, ayudar a formar cadenas de valor locales y regionales y pueden contribuir decisivamente a modernizar la economía de la región. Para ello, será necesario implementar, en diálogo y coordinación con el sector privado, políticas y medidas específicas que reduzcan la percepción de riesgo y fomenten la previsibilidad, identifiquen y aborden los eslabones débiles de las cadenas productivas y se enfoquen en procesos adecuados y sostenibles.

A diferencia de otras políticas industriales, estas son virtuosas, ya que no están necesariamente condicionadas al proteccionismo ni a los subsidios, generan resultados de interés global y comparten oportunidades con inversionistas extranjeros. En otras palabras, son políticas que quedan de pie ante la región y el mundo.