El eje regulatorio como paso al desarrollo
Este artículo también se publicó en El País de Uruguay.
Entre 2003 y 2019, Uruguay transitó el período de crecimiento más largo de toda su historia. En esta etapa, el PIB por habitante (a precios constantes) se incrementó un 67%, a la vez que la desigualdad se redujo, de acuerdo con el índice de Gini. Este ciclo fue abruptamente interrumpido por la llegada de la pandemia en el primer trimestre de 2020, lo cual derivó en una contracción del producto de 5,9%.
A pesar del evidente éxito, la actividad económica uruguaya empezó a mostrar señales de debilitamiento desde 2015. Mientras que entre 2003 y 2015, la economía se expandió a una tasa promedio anual de 4,6%, entre 2015 y 2019 lo hizo a un ritmo promedio de 1,0%. La llegada del COVID profundizó el retroceso.
La merma de la productividad explica mayormente la desaceleración del crecimiento económico. Mientras que la productividad explicaba un 33% y 46% de la expansión en los períodos 2003-2007 y 2008-2012, respectivamente, su incidencia se torna prácticamente nula entre 2013-2017 (Retos y Oportunidades al Desarrollo, CAF, 2020).
Existen varios factores que explican a la baja productividad de la economía uruguaya. Uno de los más importantes es el acceso a insumos y servicios de calidad que tienen las firmas. La productividad de una empresa y la calidad de los bienes y servicios que produce dependen de los bienes intermedios a los que accede. Particularmente, América Latina presenta una marcada deficiencia en la calidad de algunos servicios esenciales para el funcionamiento de las empresas (Reporte de Economía y Desarrollo de CAF en 2018). Esto puede deberse a i) una gestión ineficiente como consecuencia de controles tarifarios o estructuras decisorias que impactan negativamente en la administración del sector; ii) menos competencia por menor transabilidad, condición de mercado natural o la existencia de barreras legales a la entrada; iii) prácticas de corrupción. Un ejemplo característico es la logística, lo cual perjudica la competitividad global de los bienes regionales.
Esta realidad regional no es ajena a Uruguay. A nivel doméstico existen mercados con baja competencia (combustibles, por ejemplo) y una elevada participación de empresas públicas, en donde los precios resultan afectados por las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los entes prestadores de servicios. Esto, por supuesto, limita la posibilidad de reflejar las condiciones de provisión bajo criterios de eficiencia (por ejemplo, las tarifas de agua y electricidad no son baratas en términos regionales). Lo anterior se profundiza por el rol acotado de los reguladores para fijar precios u otras condiciones de competencia en los mercados para controlar las condiciones de comercialización, como se evidencia en la publicación Empresas Públicas: primeros pasos de Reformas (CERES 2019).
Uno de los caminos para modificar esta estructura es establecer marcos regulatorios que promuevan la competencia y el comercio, desincentive las prácticas ilegales y favorezca las alianzas público-privadas. Para que esto suceda, la presencia de reguladores autónomos y con estructuras acordes es una condición necesaria. El gobierno uruguayo dio un paso en este sentido en julio de 2020, cuando mediante la aprobación de la Ley de Urgente Consideración i) jerarquizó a los reguladores, otorgándoles un rol en la fijación de precios; ii) estableció la necesidad de una revisión de la cadena de combustibles y de las reglas de paridad de importación utilizadas hasta el momento; iii) promovió una mayor transparencia (CERES, 2020).
La voluntad expresada por las autoridades locales ha motivado a CAF a apoyar a la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA) mediante una cooperación técnica no reembolsable de USD 180.000, la cual será implementada durante 18 meses. El objetivo principal de la operación es fortalecer el rol de URSEA como regulador.
Para ello, se propone, por un lado, asistir a URSEA en la definición de una nueva regulación de la distribución de combustible líquido y, por el otro, apoyar al regulador en su transformación digital. Respecto de la regulación de combustibles, especialistas de CAF junto a las autoridades nacionales se encuentran trabajando en una reglamentación de la distribución secundaria (comercialización y distribución) de combustibles, de forma de brindar espacio para que en el futuro pueda existir mayor competencia en el mercado. Con relación a la transformación digital de URSEA, se apoyará al regulador en la definición de una estrategia de interoperabiliad de datos entre la unidad y las empresas prestatarias del servicio. Se trata de un paso muy relevante para la agencia, ya que permitirá mejorar su rol de fiscalizador de la calidad del servicio de manera más eficiente y efectiva. Esa política permitirá enfrentar el principal desafío de todo regulador, que es reducir las asimetrías de información entre éste y el regulado.
De este modo, CAF consolida su posición en el país, contribuyendo con intervenciones que incorporan las mejores prácticas de la región y que se encuentran enfocadas en eliminar las fricciones que obstaculizan el camino al desarrollo y así mejorar el bienestar de todos los uruguayos.
