Marco regional para promover la integración energética

Este blog está escrito por Diego Barril y Walter Cont.

La política energética se encuentra en el centro de la escena cuando se discuten las perspectivas futuras de los países más allá de la coyuntura. La seguridad de las fuentes primarias, la confiabilidad del abastecimiento, la eficiente administración de los recursos energéticos, la ampliación del acceso, la asequibilidad del servicio y la sostenibilidad ambiental—con mayor presión cada día—, forman parte de la agenda de los gobiernos de la región.

Uno de los instrumentos para abordar, al menos parcialmente, estos objetivos en conjunto es la posibilidad de integrarse con otros países para intercambiar energía eléctrica, dados los equilibrios y balances entre producción, fuentes, y capacidades. Esto requiere de interconexiones físicas entre los sistemas de los países involucrados y un marco regulatorio de alcance trasnacional. La literatura especializada coincide en que la integración entre países permite mitigar riesgos asociados con la aleatoriedad de fuentes de energía renovable, como la hidroeléctrica, eólica o solar (inducida por distintos fenómenos climáticos), mejorando así la confiabilidad en los sistemas nacionales. También posibilita cubrir picos de demanda, que usualmente no son sincronizados, con una base energética más amplia proveniente del sistema interconectado.

En tercer lugar, un mercado amplio da espacio para la planificación y ejecución de inversiones de gran escala (que no serían económicamente rentables a escala local), reduciendo el costo de la energía. Adicionalmente, cuando los proyectos de escala regional corresponden a fuentes renovables, se facilita una transición energética planificada, de escala regional, favoreciendo la sostenibilidad ambiental (protección del medio ambiente y lucha contra el cambio climático). La clave radica en la previsibilidad de energía en el mercado ampliado (los volúmenes necesarios estarán disponibles, a precio de mercado, en el momento que se requieran).

Durante los últimos 30 años, las iniciativas más destacables de integración en América del Sur y Central fueron mediante interconexiones bilaterales (Suramérica) o regionales (Centroamérica). Esto marca una diferencia de profundidad en las distintas iniciativas, que en buena medida se explica por un sesgo -veces no claramente justificado- a la seguridad energética (entendida como la desvinculación de la economía de un país de los shocks energéticos externos).

El proceso de integración de mayor alcance en América Latina conecta a 6 países de Centroamérica (Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá), buscando optimizar las reservas energéticas y aprovechar la diversidad hidrológica. A mediados de 2013 entró en vigencia el Reglamento del Mercado Eléctrico Regional (MER) y en 2014 culminó la última fase del Sistema de Interconexión Eléctrica para América Central (SIEPAC). El MER funciona con reglas propias, en paralelo con los seis sistemas nacionales, donde coexisten monopolios integrados verticalmente (Costa Rica y Honduras), con ingreso limitado de generación privada, y sistemas de mercado (El Salvador, Guatemala, Panamá y Nicaragua). En este contexto, los países han adoptado medidas de armonización entre su regulación nacional y la supranacional.

Hasta el momento, se han logrado beneficios en varias dimensiones, como ahorros en los costos, menor aleatoriedad en los precios, amortiguación de impactos de fenómenos climáticos y un aumento en las inversiones (ver detalles en referencia al final de la nota). Sin embargo, más allá de que el reglamento del MER otorga prioridad de suministro a contratos firmes, las regulaciones nacionales han priorizado situaciones de escasez nacional dejando poco espacio para transacciones de largo plazo, al tiempo que el sistema ha operado sistemáticamente por debajo de su capacidad en varios tramos.           

En la región andina, durante los últimos 15 años las transacciones de energía eléctrica se han guiado por un principio de priorización de autosuficiencia e intercambios de corto plazo de excedentes. Si bien en 2017 se propuso reemplazar los mecanismos vigentes con un Mercado Andino de Energía Regional de Corto Plazo, relegando la consideración de un mercado único para una instancia a futuro, esta regulación no avanzó más allá de la fase de desarrollo de los reglamentos operativo, comercial y de coordinación regional. Esta actualización se estaría dando en el marco de una agenda más amplia en dicha región, que incluye la iniciativa de SINEA (Sistema de Interconexión Eléctrica Andina) para conectar los mercados eléctricos de la Comunidad Andina y Chile, pero siempre bajo una modalidad de segundo orden de prioridad frente a la capacidad doméstica para satisfacer la seguridad de suministro a nivel nacional.

Finalmente, en el resto de América del Sur, las experiencias de interconexión (excluyendo las represas binacionales) han sido de naturaleza bilateral y por parte de operadores privados, amparadas por marcos regionales como el Mercosur (Argentina – Brasil) o por acuerdos bilaterales (Argentina - Chile). Sin embargo, varias de las experiencias que se gestaron a fines del siglo pasado estuvieron expuestas a conflictos durante la primera década del siglo XXI, debido a combinaciones de factores que relacionaban la previsión de las condiciones tecnológicas, institucionales, de recursos y de mercado bajo las cuales operarían los activos involucrados. Recién en 2018, se retomaron contactos entre representantes del sector eléctrico de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay para realizar un estudio de interconexiones eléctricas del Cono Sur (iniciativa SIESUR).

Las experiencias de integración energética en América Latina han sido dispares, sobre todo en el nivel de profundidad (o escalones) de integración, los participantes y las reglas bajo las cuales se realizan las transacciones físicas y económicas. Sin embargo, existen factores comunes como las preferencias de los países a favor de priorizar la seguridad energética y la falta de mecanismos de resolución de controversias que permitan realizar inversiones bajo condiciones de seguridad jurídica. Las iniciativas SINEA y SIESUR deberían tomar estas lecciones y evaluar caminos posibles para implementar una estrategia de integración energética sostenible en la región, previendo instancias de intercambios bilaterales y posterior unificación. En América Central la experiencia está en un nivel superior, y apuntaba a una profundización del sendero de integración hacia un mercado único (como es la experiencia europea). Para ello, deberían continuar fortaleciendo el mercado actual en sus aspectos técnicos y regulatorios.

Esta nota se realizó a partir de la investigación realizada por los autores en el Capítulo 5 del Reporte de Economía y Desarrollo (2021), “Caminos para la integración: facilitación del comercio, infraestructura y cadenas globales de valor”, que se puede acceder aquí.