O potencial dos dados administrativos para o estudo da produtividade

O último Relatório de Economia e Desenvolvimento (RED 2018) do CAF mostra que o lento crescimento econômico dos países da América Latina se deve à baixa produtividade de suas economias. Isso coloca o problema da produtividade no centro do debate sobre como impulsionar o desenvolvimento econômico e social dos países da nossa região.

Seja qual for a estratégia para melhorar a produtividade, tanto a partir do âmbito privado como do das políticas públicas, cada vez há menos dúvidas sobre a necessidade de usar um grande volume de dadospara que sua implementação tenha sucesso. Por exemplo, os diagnósticos que servem para elaborar intervenções, que tendem a reduzir as barreiras de acesso ao financiamento ou a outros recursos para a inovação, precisam saber quais são as empresas mais afetadas e como chegar a elas por meio de diferentes critérios de focalização. Igualmente, é primordial dispor de bons dados que descrevam a atividade econômica das empresas em qualquer esforço de avaliação de políticas que visam impulsionar a produtividade.

As fontes estatísticas tradicionais para a análise de produtividade, e também do emprego, são os censos econômicos e os diversos tipos de enquetes que procuram caracterizar as decisões de produção, investimento e inovação tomadas pelas empresas. No entanto, essas fontes apresentam vários problemas: são caras, nem sempre têm a cobertura ou a granularidade requeridas para certas análises, e sua frequência de atualização é baixa ou irregular. Além disso, nem sempre é possível construir informações longitudinais (que permitam ver o “filme” e não só as fotos das empresas) partindo de censos e enquetes. Essas limitações nas fontes de dados tradicionais fizeram com que seu uso perdesse importância relativa em favor de dados que são mais baratos, têm maior cobertura e permitem a monitorização longitudinal das unidades produtivas: os dados administrativos com informações sobre a produção e o emprego. Por outro lado, a crescente digitalização do Estado também contribuiu para isso.

Os dados ou registros administrativos, que são gerados pelo Estado de forma contínua e como resultado de gestão de processos internos que apoiam sua relação com os cidadãos e contribuintes, oferecem uma grande oportunidade para satisfazer, e a um custo baixo, uma parte importante da demanda cada vez maior de informações sobre questões de produtividade. Esses dados incluem, por exemplo, os gerados nos sistemas de segurança social, que permitem inferir a criação e a destruição do emprego registrado (formal), bem como os níveis de qualificação exigidos pelos diferentes setores econômicos. Também englobam dados de comércio exterior, que permitem analisar a dinâmica de inserção das empresas no comércio internacional. Do mesmo modo, pode-se considerar neste grupo os dados de transações das agências fiscais, que permitem deduzir aspectos relacionados ao faturamento (e, portanto, à produção de bens e serviços), e à forma em que pessoas diferentes se relacionam entre si como fornecedoras e compradoras de insumos. Por sua vez, os registros gerados em transações financeiras (em instituições reguladas por autoridades públicas) podem ajudar a compreender até que ponto as empresas fazem uso de diferentes ferramentas de crédito.

Desafios no uso de dados administrativos para a análise da produtividade

Apesar do grande potencial oferecido pelos dados administrativos para a concepção, a implementação, o monitoramento e a avaliação das políticas que visam melhorar a produtividade, esses dados têm limitações pois não são oriundos de fontes elaboradas sob critérios estatísticos, mas surgem de outras que alimentam os processos administrativos. Ou seja, enquanto os dados de enquetes são construídos com metodologias para que refletem fielmente um conceito econômico ou estatístico dado, no caso dos registros administrativos eles são construídos sobre as impressões que os processos usados deixam para respaldar operações ou procedimentos legais que envolvem tanto uma agência pública como empresas e indivíduos do setor privado. Por essas razões, é necessário que, antes da sua utilização para fins estatísticos, recebam uma limpeza e um tratamento especial que dependerá, em muitos casos, dos objetivos analíticos ou de política pública almejados.

Outro grande desafio no aproveitamento de dados administrativos para a análise de produtividade em diferentes países da América Latina nasce no fato de que agências públicas distintas devem fechar acordos institucionais que permitam a troca de bancos de registros, a partir da qual seja possível enriquecer em boa proporção o volume e a qualidade das informações que descrevem a dinâmica das empresas. Em particular, esses acordos devem condicionar e regular as circunstâncias (de proteção e segurança de dados) nas quais as agências responsáveis pela gestão de registros administrativos permitem o acesso a outras agências públicas e/ou a terceiros fora do Estado (por exemplo, o setor acadêmico) a dados que, muitas vezes, são de origem tributária ou fiscal. Para que esses acordos sejam alcançados e implementados, é necessário que tanto a agência responsável pelos registros como os produtores de estatísticas tenham uma infraestrutura jurídica, tecnológica e de capacidades para a análise estatística que assegure que o dado administrativo receberá um uso estatístico adequado.

Esses tópicos, bem como outros detalhes associados à necessidade de cuidar da qualidade dos dados (as devidas análises de consistência interna, comparando variáveis de diferentes fontes ou ao longo do tempo, ou externa, comparando dados de fontes administrativas com os de fontes tradicionais), são tratados em detalhes em um trabalho recentemente publicado na Série de Documentos de Trabalho da Direção de Pesquisas Socioeconômicas do CAF. As diretrizes lá estabelecidas servem como um guia prático para expandir de forma confiável e segura o uso estatístico de dados administrativos que permitirá aprofundar na análise de produtividade em países da América Latina.