A eficácia das políticas públicas

Um dos grandes desafios dos governos é desenvolver e implementar políticas públicas que respondam às expectativas da população. Com esse propósito, os governos identificam problemas e projetam e implementam políticas para enfrentá-los, mas nem sempre recebem o reconhecimento do público, que muitas vezes observa as ações do governo com ceticismo.

As explicações das frustrações abundam de ambos os lados. Entre essas explicações se encontram questões como a escassez de recursos humanos governamentais, a baixa capacidade técnica, os diagnósticos fracos, as políticas mal desenhadas para atacar falhas de mercado, os problemas na implementação ou fiscalização, a falta de recursos financeiros, entre muitos outros fatores possíveis. Mas há questões de outra natureza, que também podem ajudar a explicar as decepções. Estas incluem a desigualdade de renda e outras formas de desigualdade.

Vamos nos concentrar na desigualdade de renda. Em países muito desiguais, as necessidades e prioridades de diferentes grupos de renda podem ser muito variadas, mesmo em relação à uma mesma questão, de tal maneira que as pessoas podem perceber os efeitos de uma determinada intervenção pública de formas muito diferentes.

Os exemplos são numerosos. Pode-se pensar em questões gerais de políticas públicas, como educação, saúde, impostos, transporte público, uso e ocupação do solo e meio ambiente. Não seria estranho constatar que grupos de baixa renda priorizam aspectos como a disponibilidade geográfica das escolas públicas, a disponibilidade de cantinas escolares, a disponibilidade de cursos de formação profissional, a disponibilidade geográfica e o horário de funcionamento dos centros de saúde, os impostos sobre a cesta básica e o gás de cozinha, a disponibilidade e a cobertura do transporte público e a regularização das ocupações.

Por outro lado, não seria estranho descobrir que os estratos de renda mais alta priorizam aspectos como a regulação e a vigilância das escolas privadas, a regulação e a vigilância de hospitais e clínicas privados, os impostos sobre heranças e ganhos de capital, os pedágios e os parques e reservas ambientais.

A distinção hipotética de alguns aspectos prioritários parece apropriada para caracterizar os países da América Latina e Caribe, uma região conhecida como uma das mais desiguais do mundo e pela baixa eficácia das políticas públicas. De fato, de acordo com o World Inequality Database, os 10% mais ricos ficam com 54% da renda nacional e três dos países mais desiguais do mundo estão na região. Os países da região também estão mal posicionados em indicadores de eficácia do governo, como os Indicadores de Governança Global. Embora a relação entre as duas variáveis tenha uma diversidade de explicações possíveis, o certo é que, estatisticamente, as duas variáveis estão alinhadas.

Em contraste, vamos agora pensar em países com bons indicadores de desigualdade de renda e classes médias relativamente grandes e compactas, como os países escandinavos. Nestes, não seria descabido esperar que as prioridades de políticas públicas convergissem. Isso porque a maioria da população usa a saúde e a educação públicas, paga os mesmos impostos, utiliza o transporte público, etc. Talvez, não por coincidência, os indicadores de eficácia dos governos desses países estejam entre os melhores do mundo.

Será, enfim, mais difícil fazer políticas públicas em um país mais desigual do que em um país menos desigual. Afinal, o governo terá dificuldades para identificar e mesmo ordenar e priorizar demandas altamente fragmentadas. Em outras palavras, será mais difícil chegar a um consenso. Um contexto como esse fomenta comportamentos oportunistas e míopes pela parte de grupos em busca de seus interesses privados e comportamentos ainda mais oportunistas pela parte de políticos oportunistas. Uma das consequências é a fragmentação da própria política pública, a perda de eficiência e da eficácia das intervenções e a desconfiança da população.

O que fazer? A pandemia nos ofereceu um experimento natural que lançou luz sobre o assunto. Por conta das circunstâncias, ficou claro que políticas públicas de interesse e alcance geral eram necessárias e seriam mais eficazes para atender aos interesses de todos do que ações isoladas em favor de grupos. Isso porque era do interesse de todos que todos os demais estivessem protegidos contra o vírus, devidamente tratados pelo sistema de saúde e vacinados. Como resultado, as políticas públicas de caráter coletivo ganharam destaque de uma forma que não era vista em tempos de paz há muito tempo. Também houve políticas focalizadas, como planos de renda emergencial para grupos vulneráveis e de apoio a micro e pequenas empresas, mas essas políticas foram em grande parte consensuais.

Que lições podem ser tiradas do período da pandemia? Uma delas é que as políticas públicas de interesse geral funcionam, mesmo em países muito desiguais. Outra lição é que não podemos esperar que a desigualdade diminua, e só então avançar com políticas de interesse geral. Uma saída é gerenciar, paralelamente às políticas específicas de combate à desigualdade em suas diversas dimensões, políticas que tratem de questões e interesses aparentemente difusos, mas que favoreçam as convergências. Essa estratégia é especialmente útil em contextos de forte restrição orçamentária.

A título de exemplo, o governo poderia projetar políticas de desenvolvimento urbano que ofereçam soluções abrangentes de serviços públicos e infraestrutura para uma região que englobe bairros residenciais adjacentes com diferentes níveis de renda média, de modo a envolver essas comunidades em torno de questões de interesse comum. Outros exemplos são o apoio a tecnologias inovadoras e a modelos de negócios e instrumentos financeiros que priorizem o interesse social, ao mesmo tempo em que ofereçam boas oportunidades para novos negócios. Afinal, o caminho mais curto para a estabilidade social passa pela incorporação das pessoas nos mercados.

Finalmente, é importante sempre melhorar a comunicação, a transparência e a governança das políticas públicas, uma receita segura para ajudar a reduzir a descrença e engajar as pessoas em torno de agendas que apontem para um futuro comum.